Муниципалды қызмет және жоспарлау жүйесін жетілдіру орны мен атқаратын қызмет

    1.2 Қызмет нәтижелері көрсеткіштерін іске асырудың сыртқы бағалауының шетелдік тәжірибесі 

    Мемлекеттік бақылау жүйесіне тиімділік аудитін  енгізу мемлекеттік шығындардың  тек мақсаттылық сипатын ғана емес, сондай-ақ оның нәтижелілігін  бағалауды бақылау қажеттілігімен де байланысты. [7]

    Бақылаудың  ерекше түрі ретіндегі тиімділік  аудитінің пайда болуын өткен  ғасырдың 70-жылдарына жатқызуға  болады, дәл осы кезде мемлекеттік  қаржы бақылауының басқарушылық қағидаттарының Лималық декларациясындағы  «тиімділік аудиті» термині пайда болды. Декларацияда қаржының аудиттен басқа (қаражатты тиімді пайдалануды мақсатты тексеру және қаржылық есеп беруді жүргізу) маңыздылығы дау туғызбайтын бақылаудың басқа түрі бар - мемлекеттік қаражаттың қаншалықты тиімді және үнемді жұмсалуын анықталады. Мұндай бақылау тек басқарудың ерекше аспектілерін ғана емес, сондай-ақ, барлық басқару қызметін, соның ішінде «ұйымдастыру және әкімшілік жүйелерін» де қамтиды.

    Бақылау қызметінің жаңа түрін институтционалдандыру (теориялық-практикалық) біріншіден, дамыған мемлекеттердің экономикасында мемлекеттік қаржылардың ролін арттыру үрдістерімен; екіншіден, мемлекеттік басқару тиімділігінің қажеттілігіне жауап бермейтін тек мемлекеттік қаражатты бөлу және жұмсауға бақылау жүргізілетін мемлекеттік қаржы бақылау жүйесінің дамуымен; үшіншіден, бақылау жүйесінің тиімділігін арттыру, әсіресе ішкі (ведомстволық) қажеттілігімен байланысты.

    Аудит қызметтерін іске асыру арқылы мемлекеттік  ресурстармен басқару сапасын арттырудың тікелей және жанама әдістері болады. Тікелей әдістер - аудиторлық есеп беру ұсынымдарын енгізу. Жанама әдістер - аудиторлық тексерулер (соның ішінде) көмегімен мемлекеттік ресурстарды тиімді пайдалануды жақсартуға түрткі болатын себептерді жасау. Тиімділік аудитінің қажеттілігі басқару формасының шығындары бойынша тиімді сұраныстардың болуымен байданысты. Сонымен қатар, қаржы талдаушылары мен заң шығарушылар шынайы қаржылық ақпараттарды, сондай-ақ басқару органдары қызметінің көрсеткіштері бойынша ақпараттарды қажет етеді.

    Ресурстарды пайдаланудың тиімділік аудитінің проблемалары ақпараттық-таза, қаржының әр түрлі түрлерін пайдалану саласында экономикалық субъектілердің қызметін шынайы тексеру болып табылады. Тиімділік аудиті бюджеттік процеске бақылауды жандандыруға бағдарланған мемлекеттік бюджет қаражатын (бюджеттік шығындардың тиімділік аудиті) жұмсаудың тиімділік аудитін тек мемлекеттік қаражаттың олардың тұтынушыларға бөлінуі және жеткізілу кезеңінде ғана емес, сондай-ақ тиімділік бағалауын, бюджеттік шығындардың мақсаттылығын және нәтижелілігін қамтитын бақылаудың ерекше түрі болып табылады. Осылайша, экономикалық шешімдердің (қаржылық экономикалық саясаттың жекелеген аспектілері) қабылдануына бақылау олардың нәтижелілігі тұрғысынан қамтамасыз етіледі.

    Тиімділік аудиті мемлекеттік қаражатты жұмсаудың  мақсатты сипатындағы тексеруінен  ерекшеленеді. Бақылаудың осы түрі тек бюджеттік жобалар мен  бағдарламалардың нәтижелілігі талдауынан ғана тұрмайды. Қолданыстағы заңнама  және мемлекеттің барлық экономикалық саясатының, бюджеттік процестерді жетілдіру бойынша ұсынымдар негізінде мемлекеттік қаражатты тиімсіз пайдалану себептеріне кешенді және тегіс қамтылатын талдау жүргізілуі тиіс. [7]

    Бюджеттік жүйе негізінде мемлекеттік қаражатты  игеруге ғана емес, нақты және тура нәтижеге бағдарланған болуы қажет, бұл ретте осы жүйеде бюджеттік ұйымдарды ресурстық қамтамасыз ету олардың қызметінің қорытындыларымен байланыста іске асырылады.

    Тиімділік аудитін іске асыру үшін мыналар  қажет:

    - мемлекеттік ресурстарды жұмсаудың тиімділігі туралы билік органдарының есеп беру өлшемдері болатын, есепке алу жүйелерінің қазіргі заманғы талаптарының болуы;

    - тиімділік аудитіне өтудің объективті  шарттары (құқықтық база, бақылау  органдарының жекелеген құқықтарға  және өкілеттіктерге ие болуы, әдістемелік қамтамасыз етілуі және білікті мамандардың болуы).

    Ресейде қазіргі уақытта ресей мемлекеттілігінің  тиімділігін арттырудың стратегиялық міндетіне сәйкес келетін мемлекеттік  қаржылық бақылау потенциалы толық  көлемде жандандырылып келеді: тиімді басқаруға тиімді бақылаусыз қол жеткізуге болмайды.

    Дұрыс жұмсалмаған бюджеттік қаражатты  мемлекетке қайтару және қаржылық тәртіпті бұзғандар үшін қылмыстық істерді  қозғау қазіргі уақытта Ресей  Федерациясы Есеп палатасының маңызды  мәселесі ретінде қаралады және бірегей міндеті болып табылады. Оның қызметі қоғамдық ресурстарды басқару барынша ұтымды әрі нәтижелі болуына бағытталуы қажет. Сондықтан Ресей Федерациясы Есеп палатасы 2004 жылы бюджеттік қаражатты пайдаланудың тиімділік аудитіне және тұтас алғанда материалды ресурстарды басқаруға көшті. Тиімділік аудиті бюджеттік бағдарламалардың тиімділігін, нәтижелілігі мен үнемділігін бағалау бөлігі және олардың Ресейдің әлеуметтік-экономикалық жағдайына ықпал етуі дәстүрлі қаржылық аудитті толықтыруы қажеттігін болжайды.

    Ресейде бюджеттік процестерге талдау жасау  және бақылау жүргізу тәжірибесі әзірше бюджеттік тағайындауларды  орындаумен байланысты жерлерде басымдылықты байқауға болады (бұл түрлі бақылау  органдары пайдаланатын көптеген әдістемелік  ұсынымдарда және құралдарда белгіленген). Бұл жерде қаржы түсуінің көлемдік өлшемдері, бюджеттік тағайындаулар шегінде шығындарды қаржыландыру кезінде министрліктер мен ведомстволар бойынша бюджеттің кассалық орындалыу туралы айтылып отыр (бұл жерде басты нәрсе қаржыландыру көлемінің бюджеттік тағайындаудан ауытқу себебін анықтау болып табылады). Бұл ретте бюджеттің жұмсалу бөлігінің орындалуының іс-тәжірибеде қолданылып жүрген бағалауын бюджеттік қаражатты тиімді пайдаланудың бағалауымен байланыстыру қиын (шығындарды қаржыландыру - инфляция қажеттіліктерінің ауысқан сыртқы себептері бойынша, форс-мажорлық жағдайлар және т.б.) .

    Ресейде тиімділік аудитінің пайдалану  мүмкіндігін жасау бойынша нақты  шаралар әзірлеу бойынша оның енгізілуін тоқтататын себептер туындайды. Атап айтқанда, оларға мыналарды жатқызуға болады:

    - реттеудің нарық тетіктеріның  жұмыс істеуі кезінде және  оларға тиісті мемлекеттік бақылау  тетіктерінің айтарлықтай болмауы;

    - бақылау органдарының функциялары  мен өкілеттіктері нақты анықталған  қаржылық бақылаудың мемлекеттік жүйесі заңды пысықталмауы;

    - Ресей Федерациясы Есеп палатасы  қызметінің заңды-құқықтық жоспарында  тиімділік аудитін іске асыруда  оның мүмкіндіктерінің шектелуі.

    2006 жылы РФ Есеп палатасы 6 тиімділік  аудитін және 3 бюджеттен тыс қорлардың бюджет орындалуын жүргізді (Зейнетақы қоры, міндетті медициналық сақтандырудың федеральді қоры және әлеуметтік сақтандыру қоры). Ішкі бақылау жүйесінің жағдайы федеральді ведомстволар мен бюджеттен тыс қорларда тексерілген жоқ.

    Нидерландыда  аудит жүйесінде шешуші рольді Аудиторлық палата атқарады. Онда Үкіметтің жылдық есебінде болатын тікелей және түпкілікті нәтижелер туралы ақпарат берілген қаржылық емес ақпараттар сапасы туралы мәселе шығарылуы тиіс. Мұндай жауапкершілік оның Нидерландыдағы мемлекеттік басқару құрылымының сенімді әрі тәуелсіз қатысушысы мәртебесін айғақтайды. Шынында, мұндай оптимизм ақталған жоқ, өйткені заң шығарушылары Аудиторлық палатаны айтарлықтай кең аудит жүйесіне енгізе алған жоқ, қаржылық ақпараттың аудиттік жүйесіне қысқаша шолу жасау осыны куәландырады.

      Қаржылық ақпараттың аудиттік  жүйесінде Аудиторлық палата  екі дәрежелі жүйедегі жоғарғы  арбитр болып табылады. Бірінші  деңгейде әр министрлікте Ішкі  аудит басқарамасы болады. Бұл  басқарма ішкі қаржылық аудитпен  айналысады және өздерінің қорытындылары жөнінде министрді хабардар етеді. «Бірыңғай аудит» қағидатына сәйкес аудиторлық жүйенің екінші деңгейінде Аудиторлық палата сыртқы аудитті жүргізеді.

    Ол  ішкі аудит басқармасының аудиторлық қызметін тексереді. Егер  Аудиторлық палата олардың істерін дұрыс деп бағаласа, онда олар өздерінің қосымша тексеруін жүргізу үшін ішкі аудит материалдарын пайдаланады. Осылайша, шектелген ресурстарды қолдана отырып, Аудиторлық палата министрліктердің қаржылық есептері бойынша сыртқы аудиторлық қорытынды шығара алады.

    Нәтижелер туралы ақпарат аудитін жүргізу  осыған ұқсас «бірыңғай аудит» негізінде  іске асырылады. Алайда қаржылық емес ақпараттың аудит жүйесінде ішкі аудит басқармаларын есепке алу  туралы қазіргі үкіметтік Заңға  айтарлықтай мән берілмейді. Олардың міндеттеріне нәтижелер туарлы ақпараттар қандай дәрежеде тексеруге түсетіні мен дұрыс ресімделгендігінің талқылауларын шығаруға келтірген. Бұл ақпараттық жүйенің және/немесе бағалау жүйесінің әдістемелік жөніндегі материалдар жиынтығының ғана болуының өзі оң шешім шығару үшін ішкі аудит басқармаларына жеткілікті негіз береді дегенді білдіреді. Пайдаланылатын әдістеме мен әлеуметтік тиімділік көрсеткіштерін қосу процессін сапсын бағалау Аудиторлық палатаның ерекше құзыретінде қалады.

    Қортындысында голландия үкіметі нәтижелерге бағдарланған бюджеттеуге өте отырып ең басынан бұл ретте нәтижелер туралы ақпараттардың тиісті көлемін қамтамаыз етуге шақыратын аудиттің барабар  жүйесін жасаумен айналыспады. Қазіргі уақытта ондай жүйе жасалынуда және Аудиторлық компаниялар бұған белсене қатысады. [8] 

    1.3 Қазақстан Республикасында муниципалды стратегиялық жоспарларды іске асыруды бағалауды ұйымдастыру тәсілдері  

    Мемлекетті  органның стратегиялық жоспары қолданыстағы бюджеттік шектеулер шеңберлерінде  жоспарланған нәтижелерге қол жеткізу тұрғысынан мемлекеттік органның қызметін бағалауға мүмкіндік беретін нәтижелерге бағытталған бюджеттендірудің құралы болып табылады. [8]

    Стратегиялық  жоспардың іске асырылуы - мемлекеттік органның ең тиімді әдіспен, яғни пайдаланылатын бюджеттік қаражаттарының жоспарланған немесе жоспарланғаннан кем көлемде нәтижелерге қол жеткізу жөніндегі қызметі түсіндіріледі. Стратегиялық жоспардың іске асырылуының бағалануына жоспарланған нәтижелерге қол жеткізу деңгейін бағалау түсініледі.

    Бағалау барабарлығы тікелей Стратегиялық жоспарда ұсынылған ақпараттың сапасына байланысты. Ұсынылған ақпараттың сапасы тікелей Әдістемелік ұсыныстардың ережелерін сақтау дәрежесіне байланысты болады. Реформаны жүргізудің бастапқы кезеңінде Стратегиялық жоспар-ларды дайындау сапасын, ең алдымен Әдістемелік ұсынымдардың ережелеріне сәйкестігіне бағалау қажет. 

    Стратегиялық  жоспарлардың жүзеге асырылуының бағалануы  формальды болып, бірыңғай өлшемдер негізінде жүргізілуі тиіс. Өлшемдер түсінікті және қолдануда қарапайым болуы тиіс. Олар тым көп болмаулары қажет. Егер де барлық мемлекеттік органдардың Стратегиялық жоспарлары бағаланатын болса, 15-20 асатын өлшемдер саны айтарлықтай уақытылы және еңбектік шығындарды талап етеді.

    Бағалаудың  ақпараттық базасы мемлекеттік органның Стратегиялық жоспары болып табылады. Стратегиялық жоспарда бағалауды өткізу үшін қажетті болып табылатын ақпараттың жоқ болуы Стратегиялық жоспарды дайындаудың төмен сапасын білдіреді. Мысалы, егер көрсеткіштердің жос-парланған мағыналарына қол жеткізілмегендігі  айқындалған жағдайда, ал Стратегиялық жоспарда тиісті негіздеменің жоқ болса немесе ұсынылған негіздеме сенімді және объективті болмаса, «Ағымдағы жағдайдың талдау-ының мемлекеттік органның негізгі бағыттарына сәйкес болуы» атты тиісті өлшем бойынша бағалау баллдары төмендетілуі тиіс.

    Нәтижелерге бағытталған бюджеттендіру енгізілген көптеген елдер-де Стратегиялық жоспарлардың іске асырылуының бағалануы жыл  сайын  Стратегиялық жоспарларының  түпкілікті нұсқалары бекітілгеннен кейін жүргізіледі. Кейбір елдерде сондай-ақ жыл ортасындағы жағдайы бойынша бағалау жүргізіледі (аралық баға). Алайда барлық елдерде осындай бағалауды жүргізу мүмкіндігі тиісті бағдарламалық қамтамасыз етуді қоса қаржылық менеджменттің қазіргі уақытқа сай әдістерін енгізгеннен кейін ғана пайда болады.  Мемлекетік органдарда жоспарланған нәтижелерге қол жеткізбей қалу қауіптерін айқындау үшін бірінші кезеңде бағдарламалардың/қызметтің мониторинг жүйесін енгізу қажет болып табылады.

    Ең  үздік нәтижелерге қол жеткізген мемлекеттік органдарға қатысты әкімшілік және/немесе материалды ынталандыруларды пайдалану маңызды аспект болып табылады. 

    Халықаралық тәжірибе көрсеткендей, Стратегиялық жоспарларды тиімді енгізу мен пайдалану  мынадай стандарттарды сақтағанда сәтті болуы мүмкін:

    1. Стратегиялық жоспарлау үрдісінің барлық қатысушыларының біліктілігі мен мотивация дәрежесінің жоғары болуы, жоспарланған түпкілікті нәтижелерге жетуге бөлінген бюджеттік қаражаттарды дұрыс бөлу, мақсаттар мен міндеттер жүйесін қалыптастыру. Осыған орай министрліктер мен ведомстволардың қызметкерлерін оқытуға, әсіресе стратегиялық жоспарларды енгізу сатысында, үлкен назар бөлінеді. 

    2. Салалық министрліктердің бюджеттік қаражаттарды пайдаланудың сапалық жоспарларын дайындау мен олардың түпкілікті нәтижелермен байланыстыру үшін жауапкершілік дәрежесінің жоғары болуы.

    3. Жоспарларды бағалауды жүзеге асырушы мемлекеттік органдар қызметкерлерінің жоғары біліктілігі, сондай-ақ ондай бағаның жеткілікті жоғары мәртебесінің болуы.