Регулирование PR технологий в ходе политической борьбы

Германия

В ФРГ правовое регулирование деятельности СМИ  в период выборов осуществляется на основе целого комплекса нормативных  актов, среди которых основными  являются Конституция (Основной Закон), законы федеральных земель о печати и телерадиовещании, Федеральный  закон о выборах, Закон о политических партиях, Закон о проверке правильности выборов.

В Германии действует  требование непредвзятого и справедливого  освещения выборов со стороны  СМИ. Так, законодательство Германии запрещает  опубликование после голосования  результатов опросов избирателей  о том, за кого они проголосовали, до истечения времени голосования.

Кроме того, существуют разнообразные положения, защищающие право человека на защиту от клеветы. Права на защиту репутации и чести  защищены Конституцией, а также целым  рядом гражданских и уголовных  законов. Раздел 185 Уголовного кодекса  запрещает клевету. Согласно разделу 823 Уголовного кодекса, против органов  прессы может быть возбужден гражданский  иск за нарушения, определенные в  УК. Согласно разделу 826 УК, «аморальная» или злобная публикация может  повлечь за собой возбуждение  дела против СМИ. Деловую репутацию  защищают статьи 14 и 15 Закона против нечестной  конкуренции и статья 824 Гражданского кодекса. Эти положения устанавливают  ответственность за обнародование  ложных сведений, способных нанести  вред деловой репутации гражданина.

3. Можно выделить  также группу стран, которые  занимают промежуточное положение.  В этих государствах распространена  система добровольного саморегулирования,  в соответствии с которой представители СМИ соглашаются принять ряд правил по самоограничению в силу особых требований, существующих в период выборов.

Великобритания

В Великобритании, как и в Германии, существует требование непредвзятого и справедливого  освещения выборов со стороны  СМИ. Реализация этого принципа на практике осуществляется различными способами.

Например, в Великобритании стандарт непредвзятого и аккуратного  представления информации в рамках телевещания определен положениями  Инструкции для продюсеров корпорации Би-би-си и Программного кодекса  Независимой комиссии по телевещанию. Инструкция Би-би-си предписывает телеканалам  в процессе освещения выборов  представлять не только мнения прямых конкурентов, но и отражать мнение третьей  стороны. Кроме того, Инструкция мотивирует вещателей предоставлять пострадавшей стороне возможность для ответа в том случае, когда некомпетентность журналиста или диффамационный характер материала очевиден.

Более того, в  Великобритании действует запрет на работу представителей СМИ в эфире, когда они баллотируются на выборах. Однако он определен не законом, а  зафиксирован в Инструкции для продюсеров Би-би-си, и телекомментаторы неукоснительно следуют данному положению.

В Великобритании существует добровольная практика не освещать результаты опросов общественного  мнения в день выборов, и такое  ограничение практически повсеместно  выполняется. Би-би-си, например, имеет  свои собственные четкие внутренние инструкции, определяющие порядок освещения  опросов общественного мнения, которые  вот уже в течение многих лет  применяются эффективно.

С 1996 года в Великобритании действует Закон о диффамации. Клеветническим признается заявление, которое вызывает насмешку над потерпевшим, неуважение или ненависть к нему. Однако защита репутации политического  деятеля осуществляется обычно через  суд. Суд присяжных должен определить, является ли заявление клеветническим в тех случаях, когда судья  изначально не счел его оскорбительным. Присяжные должны определить характер спорных сведений с точки зрения “простого читателя”. Помимо этого, истец должен доказать, что диффамационное заявление относится именно к  нему.

3.2 Применение российского  законодательства  в сфере PR технологий

В целом правовое регулирование PR-деятельности в политической сфере осуществляется в рамках законодательства о выборах. Однако, анализируя российские реалии, достаточно легко обнаружить, что законодатели в текстах различных  нормативных актах о выборах  не используют термина «связи с общественностью». Более того, в законодательстве можно  найти только косвенное упоминание политического PR как одного из видов  осуществления информационной деятельности в ходе избирательных кампаний, а  именно, в связи с определением и регулированием предвыборной агитации.

Статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 по состоянию на май 2010 года определяет предвыборные способы агитации как  «агитационные материалы - печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и  предназначенные для массового  распространения, обнародования в  период избирательной кампании, кампании референдума»[40].

Обратимся к  более детальному определению требований по проведению предвыборной агитации, представленному в том же законе.

«Запрещается  проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать  и распространять любые агитационные материалы:

а) федеральным  органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам  местного самоуправления;

б) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные  должности, государственным и муниципальным  служащим, лицам, являющимся членами  органов управления организаций  независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом  управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство  деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при  исполнении ими своих должностных  или служебных обязанностей, кроме  случая, предусмотренного пунктом 81 настоящей  статьи, и (или) с использованием преимуществ  своего должностного или служебного положения;

в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

г) благотворительным  и религиозным организациям, учрежденным  ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений  при совершении обрядов и церемоний;

д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

е) иностранным  гражданам, за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лицам без гражданства, иностранным  юридическим лицам;

1) международным  организациям и международным  общественным движениям;

ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств  массовой информации, при осуществлении  ими профессиональной деятельности;

з) лицам, в отношении  которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума  установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона»[41].

На основе столь  широкого легального определения понятия  «предвыборная агитация» многие эксперты делают вывод о том, что  законодатели таким образом включили понятие политического PR в содержание понятия «предвыборная агитация». Ведь, по сути, политический PR - это специализированная деятельность субъектов политики, направленная на эффективное управление их публичной  коммуникацией и повышение политической конкурентоспособности за счет привлечения  общественной поддержки.

PR-деятельность  в рамках избирательных кампаний  является по сути одним из  средств достижения основной  цели предвыборной борьбы, а именно  привлечение на свою сторону  как можно большего числа избирателей.  Субъектами политического PR могут  выступать любые субъекты политики  – политические партии, властные  структуры, политические деятели,  лидеры и тому подобные.

«Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных  нанести ущерб чести, достоинству  или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания  агитационного периода бесплатно  обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или  деловой репутации»[42].

Данное требование логически вытекает из уже закреплённого  в статье 46 закона «О СМИ» «права на ответ», которым обладает «гражданин или организация, в отношении  которых в СМИ распространены сведения, не соответствующие действительности либо ущемляющие права и законные интересы гражданина»[43]. Избирательное законодательство лишь гарантировало кандидатам возможность реализовать это право до окончания агитационного периода.

«Запрещается  проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать  и распространять любые агитационные материалы: … представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими  профессиональной деятельности» (подпункт «ж» п.7 ст.48 №67-ФЗ)

Именно данный запрет вызвал наиболее оживленные дискуссии  как в среде представителей СМИ, так и в кругах политической элиты. Проблема здесь заключается в  том, что легальное определение  понятия «предвыборная агитация»  настолько широко (как уже было отмечено), что оно не позволяет  однозначно классифицировать деятельность субъекта избирательного процесса. При  желании и соответствующих возможностях «подвести» под это понятие можно  практически любую политическую информацию, распространяемую в период избирательной кампании и касающуюся кандидатов, в том числе и комментарии  журналистов. При расплывчатости определения  «предвыборная агитация» сложно отделить агитацию от политической рекламы, просвещения и информирования избирателей, высказывания мнения. По выражению  А.А Глискова и Г.М. Прокопорского (одни из авторов книги «СМИ и  выборы (юридические рекомендации)») «под столь широкое определение  агитации можно подвести даже прогноз  погоды». Безусловно, это открывает  путь к различным злоупотреблениям. Например, появляется реальная возможность  привлечь редакции СМИ к ответственности  за несоблюдение сроков предвыборной агитации.

Действительно, довольно трудно отличить предвыборную агитацию от любой другой агитационно-пропагандистской деятельности, даже если она не столь  конкретно ориентирована на предстоящие  выборы.

Отсутствие четкого  определения термина «агитация» не позволяет однозначно обозначить материалы, представляемые средствами массовой информации, на агитационные и неагитационные. Поэтому у противников  зарегистрированного кандидата  или партии появляется возможность  найти в СМИ необходимый материал для подачи жалобы на нарушение кандидатом или партией правил ведения предвыборной агитации. Соответственно, суды и избирательные  комиссии могут начинать процедуру  принятия решений об отмене регистрации.

Пример: «14 июня 2001 года, за три дня до второго  тура выборов, Приморский краевой суд  аннулировал регистрацию Виктора  Черепкова в качестве кандидата  на должность губернатора Приморского  края. Аргументом в суде служил факт его выступлений на канале НТВ (4 мин. 20 сек.) и на радиостанции «Эхо Москвы» (22 мин.), не оплаченных из избирательного фонда. Суд проигнорировал заявление В. Черепкова о том, что оба выступления не являлись предвыборной агитацией, и что аналогичное интервью той же радиостанции дал его соперник Сергей Дарькин. Итог известен - В. Черепков выбыл из борьбы, а победу во втором туре одержал С. Дарькин»[44].

Кроме того, запрет на ведение предвыборной агитации представителям СМИ при выполнении ими профессиональных обязанностей вовсе не означает запрещение СМИ свободно публиковать мнения экспертов, известных людей, «просто  прохожих», письма читателей и т. д. Необходимо отметить, что именно подобные действия часто используются как весьма эффективные PR-технологии.

Что касается санкций  за нарушение требований пункта 7 статьи 48 №67-ФЗ, то они заключаются в  наложении административного штрафа, а также в возможности суда приостанавливать деятельность СМИ, нарушающих законодательство, на период до окончания  избирательной кампании. Подобные меры в ходе избирательной кампании 2003 года относительно эффективно выполняли  превентивную функцию.

Наконец, согласно российской общей правовой доктрине, и уголовная, и административная ответственность могут наступать  только за виновные деяния. Однако вина в том, что касается «вербальных  деяний» должна быть выражена только в форме прямого умысла. При  этом умысел в отношении проведения агитации должен быть доказан обвиняющей стороной в ходе судебного процесса. В то же время доказать умысел в  деяниях такого рода очень трудно.