Доходы местного бюджета

      В результате проведения подготовительной работы представляется возможным произвести переход от уплаты налога на доходы физических лиц, выполняемой по месту работы, к проведению налоговых расчетов и осуществлению обязательных платежей по месту постоянного проживания граждан, с учетом прав на налоговые вычеты.

       3.2 Развитие межбюджетных отношений.

      Реформирование межбюджетных отношений в России постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана. Представляется, что этого и не может произойти в ближайшем будущем в силу глубинных причин социально-экономической дифференциации регионов России, противоречий («институциональных ловушек») в череде реформ, нестабильности законодательства и других факторов, препятствующих построению оптимальном модели. Это не означает, однако, что не следует стремиться к созданию такой модели, потому научный и практический интерес к данной проблеме не ослабевает.

      Современный этап реформы межбюджетных отношений осуществляется в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, которая была утверждена Постановлением Правительством РФ от 15.08.2001 №584. Данный документ дал мощный толчок развитию законодательства, причем не только бюджетного, поэтому справедливо о федеративной реформе в России. Главным результатом работы специальной комиссии при Президенте РФ («комиссии Дмитрия Козака») стали федеральные законы о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государства и органами местного самоуправления, это — федеральные законы от 04.07.2003 № 95-ФЗ и от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

      Принципиально важно подчеркнуть, что новые  законодательные нормы устанавливают  единую методологию межбюджетных отношении в России, что, безусловно, является необходимым, по не достаточным условием совершенствования межбюджетных отношений.

      С 2009 г. изменяется бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ как совокупность федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов получает законодательное упорядочение па местном уровне. Образуются два уровня местных бюджетов:

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• бюджеты городских и сельских поселений.

Такой    подход    соответствует    реформе    местного    самоуправления, 
определенной Федеральным законом РФ от 08.10.2003 № 131-ФЗ. Однако полновесность и полноценность местных бюджетов, особенно на уровне поселений, вызывает сомнения. Эти сомнения вызнаны предложенной схемой разграничения расходных обязательств и доходных источников, определенной в новой редакции Бюджетного кодекса РФ. 

      Сводная оценка изменений расходных обязательств бюджетов разных уровней в условиях 2010 г. (табл. 7) свидетельствует о том, что местные бюджеты суммарно сократят свои обязательства более чем на 320 млрд. рублей, или на четверть от существующего уровня.

      Сводная оценка финансируемых расходных  обязательств представлена в таблице 

Таблица 3. Оценка финансируемых обязательств 

      С другой стороны, ожидается резкое увеличение объема расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем власти (более  чем на 300 млрд. рублей). При этом, по оценке Минфина России, субъекты РФ будут обязаны передать в местные бюджеты в виде субвенций, в том числе на организацию учебного процесса, оказание адресных жилищных субвенций населению и т.п., не менее 244 млрд. рублей. Логично предположить, что органы местного самоуправления преимущественно будут заниматься вопросами исполнения государственных полномочий, передаваемых им с финансовым подкреплением из федерального и региональных фондов компенсаций, без особых прав и возможности проявления инициативы.

      Что же касается вопросов местного значения, для решения которых, собственно, и должно работать местное самоуправление, то здесь ситуация еще менее радужна. Наибольший объем расходов местных  бюджетов всех уровней будет направлен  на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий, а также на содержание органов местного самоуправления. Однако последнее направление вызовет неоднозначную, скорее — отрицательную, реакцию населения. При этом собственные доходы местных бюджетов с фискальной точки зрения неполновесны. Так, согласно новому перечню налогов, определенному Налоговым кодексом РФ, к местным налогам будут относиться налог на имущество физических лиц и земельный налог. Кроме того, в местные бюджеты будут поступать на постоянной основе по единым нормативам для каждого уровня местных бюджетов отчисления от федеральных и региональных налогов, среди которых фискальную ценность имеют только налог на доходы физических лиц и единые налоги по специальным режимам налогообложения. В перспективе может значительно возрасти роль налога на недвижимость, эксперимент по внедрению которою проходил в Новгородской и Тверской областях, однако прогнозы строить явно преждевременно.

      Распространенное  мнение среди специалистов заключается  в том, что российская налоговая система не приспособлена к реализации принципа налоговой автономии, так как большинство налогов взимается с юридических лиц; возможности органов местного самоуправления по налоговому администрированию ограничены; существенно значение косвенных налогов, которые по регионам распределяются неравномерно (прежде всего, акцизы) и т.д. Иначе говоря, для реализации принципа «один налог — один бюджет», который, например, применяется в США и обеспечивает налоговую автономию региональных и местных органов власти, в России нет условий при действующей налоговой системе. Общая картина сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ в условиях 2009 г. представлена в табл. 8. 

Таблица 4. Сводная оценка сбалансированности бюджетов  

      Поданным, представленным в этой таблице, можно  заключить, что для уровня местных  бюджетов сумма налоговых доходов  примерно равна объему финансовой помощи в совокупности с неналоговыми доходами.

      Таким образом, возникает особый интерес  к вопросам регулирования межбюджетных трансфертов, которые определены в новой редакции Бюджетного кодекса РФ как средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. В состав межбюджетных трансфертов включаются: нецелевая финансовая помощь для выравнивания бюджетной обеспеченности (дотации); целевая финансовая помощь (субвенции и субсидии), бюджетные кредиты.

      Современная теория общественных финансов рассматривает финансовую помощь как необходимый элемент межбюджетных отношений, при этом, чем выше различия в социально-экономическом положении территорий государства, тем значимее потребность в данном инструменте бюджетного регулирования. В России, действительно, существует высокая разница в уровнях социально-экономического положения регионов. Но в условиях крайней ограниченности бюджетных средств наивно думать, что можно создать некую идеальную методику предоставления финансовой помощи для ликвидации объективных диспропорции между регионами. Поэтому речь идет о более или менее справедливом распределении финансовой помощи для создания более или менее равных (выровненных) условий функционирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

      Повторим, что в Бюджетном кодексе РФ с 2009 г. устанавливается единая методология межбюджетных отношении, включая единые механизмы предоставления межбюджетных трансфертов. Для каждого уровня бюджетной системы РФ методически определены основные инструменты межбюджетного регулирования, в основном, предполагающие образование фондов по аналогии с созданными ранее на федеральном уровне фондами финансовой поддержки регионов, компенсаций, софинансирования социальных расходов, регионального развития и реформирования региональных финансов.

      Для организационной помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям по реформированию межбюджетных отношений Минфин РФ подготовил Методические рекомендации, утвержденные приказом от 27,08.2004 N» 243. Изучение данного документа вызвало множество допросов, по мнению специалистов, многие технологии не реализуемы в современных условиях. Например, не представляется возможным рассчитать налоговый потенциал муниципальных образований, значение которого является ключевым элементом при расчете выравнивающей финансовой помощи (дотации). Предлагаемые Минфином РФ методики, зачастую, неоправданно сложны, завуалируют истинный смысл расчетов, которые сводятся не к выравниванию, а распределению. Поэтому весьма образно выглядит фраза, записанная во введении к приказу № 243: «Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения».

      Важно подчеркнул», что реформа межбюджетных отношений является составной частью бюджетной реформы, и в настоящее время на первый план выдвигается задача повышения эффективности бюджетных расходов. В этих целях Правительством РФ принято постановление от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2009-2010 годах. Теперь реформирование межбюджетных отношений получает качественно новое направление, впервые ставится задача повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов. Но здесь возникает следующий вопрос: как можно оценить эффективность (результативность) того, что постоянно недофинансируется? Можно ли вообще сделать подобную оценку, если новое бюджетное законодательство ликвидировало такой важный институт, как государственные минимальные социальные стандарты и вытекающие из них нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг, а также нормативы минимальной бюджетной обеспеченности? Справедливости ради следует заметить, что законодательное определение института государственных минимальных социальных стандартов, существовавшее в прежней редакции Бюджетного кодекса РФ, так и не получило практического применения, но это не является весомой причиной для отказа от его использования в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях. Бюджетная реформа в России нее более принимает перманентный характер. Мероприятия в технологии бюджетной реформы, во многом будучи заимствованными из зарубежного опыта, внедряются «сверху» в бюджетную практику, не имея зачастую адекватных организационных условий. Тем самым искажается смысл бюджетных нововведений, создается социальная напряженность в обществе, возрастают недоверие и политическая аморфность граждан. Реальная альтернатива существующей ситуации — усиление роли общественного участия в бюджетном процессе, т. е. возможности широкого доступа различных общественных институтов, граждан к бюджетному процессу на всех его стадиях. Особое значение автор придает вопросам научной проработки и экспертизы мероприятий бюджетной реформы, тем более что кадровый потенциал российской науки продолжает оставаться невостребованным ресурсом бюджетной реформы.

      Действующая модель межбюджетных отношений, сложившаяся  во многом стихийно, до сих пор ориентирована  преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов и не соответствует задачам сегодняшнего дня. Результатом этого стали: резкая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет, непропорциональное и неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе - получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.

      Сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может  эффективно работать, поскольку в  ней не учтен принцип распределения  бюджетных полномочий. Именно поэтому  необходимо принять меры по разумному  разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми уровнями власти. Базовыми должны стать полномочия, закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством за каждым уровнем власти. Для этого должны быть предусмотрены необходимые финансовые средства в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации (с разбивкой по конкретным полномочиям). В этом случае будет известна не только вся номенклатура государственных полномочий, реализуемых на региональном и муниципальном уровнях, но и четко определено, каковы затраты на исполнение этих государственных полномочий и какие именно доходные источники должны покрывать эти затраты.

      В сложившихся условиях представляется необходимым:

• включение в местный бюджет всех расходов, связанных с реализацией социальных гарантий и льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан и учреждений действующим законодательством;
• принятие на федеральном уровне единых методических рекомендаций по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне Федерация - субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации - муниципальные образования;
• отказ от безадресных трансфертов и переход к субвенциям, выделяемым субъектам Федерации только в случае наличия соответствующей бюджетной росписи по передаче данных субвенций на муниципальный уровень;
• создание муниципальных фондов обязательного медицинского страхования как местных отделений Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также создание муниципального дорожного фонда как третьего уровня Федерального дорожного фонда;
• выработка Федеральным казначейством общих методических принципов и номенклатуры по отчетности муниципальных казначейств;
• формирование критериев оценки и системы анализа эффективности реализации федеральных целевых программ в сфере развития местного самоуправления.