Государственный долг и его регулирование

На величину базовых и дополнительных источников платежей по внешнему долгу оказывает влияние объем экспорта от его увеличения зависит рост налоговых поступлений в бюджет. Но и здесь острота ситуации усугубляется оттоком капитала, за рубеж в размере, который составляет не менее 20 млрд. дол. ежегодно, в то время как сальдо торгового баланса (например, за 2000 г) составило 67 млрд. дол.

В-четвертых, неэффективна система оперативного управления внешним долгом. Внешэкономбанк (ВЭБ), не являясь структурной единицей Минфина России, испытывает трудности как в получении информации, так и её передаче, в то время как Минфин не удовлетворяет процедура предоставления ВЭБом текущих показателей по состоянию управления внешним долгом.

В-пятых, Правительство России не создало единую систему полноценного и достоверного учета всех государственных долговых обязательств. В настоящее время учет и регистрацию внешних долговых обязательств России осуществляют Минфин России, ВЭБ, иностранная компания «Warburg Ditlon Read», данные учета которых не всегда совпадают. Так, по состоянию на 1 января 2000 г., государственный внешний долг по отчетам ВЭБ составил 158,0 млрд. дол., а по данным, представленным Правительством РФ к проекту федерального бюджета на 2001г., — 158,4 млрд. дол.

В-шестых, имеющаяся в распоряжении исполнительной власти информация о долге по большей части закрыта для общественности, что вызывает затруднения при анализе, а следовательно, и разработке предложении по смягчению долговой проблемы.

В-седьмых, финансовая система испытывает недостаток высококвалифицированных специалистов по работе с государственным долгом, по управлению региональными и внешними заимствованиями.

Наконец, кадры нуждаются в необходимом инструментарии и современной технике.

Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления внешним долгом.[14]

В качестве практических рекомендаций по оптимизации российской системы управления государственным внешним долгом можно предложить следующее:

1. Передать функцию оперативного управления государственным долгом от Минфина России в ведение самостоятельной государственной структуре, аналогичной "автономным агентствам" ряда европейских стран. В печати прошли сообщения, что готовятся документы по созданию на базе ВЭБ коммерческого банка и агентства по обслуживанию внешнего долга. После реализации этих проектов, у правительства, видимо, появится структура, которая сможет оперировать на рынке в качестве автономной единицы, что позволит решить проблему выкупа долга, не затрагивая двусторонний государственный уровень.

2. Совершенствовать систему обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого может использоваться упомянутое агентство по управлению долгом, зарплата сотрудников которого зависела бы от результатов их деятельности. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое управление нескольким независимым менеджерам, что позволит министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями своих сотрудников.

3. Ввести единую систему централизованного учета дебиторской и кредиторской задолженности государства. Сказанное подразумевает, во-первых, активизацию деятельности по возврату кредитов, предоставленных ранее СССР развивающимся странам и Российской Федерацией странам СНГ. В 2001 г. Правительство РФ обеспечило возврат этой задолженности в объеме, составляющем лишь чуть больше 1,5% от общей суммы имевшейся задолженности. Необходимо увеличить поступления по этим статьям. Кроме того, урегулирование долга СНГ России служит инструментом признания правопреемства России в отношении активов СССР.

4. Улучшить состояние источников обслуживания внешнего долга. В бюджетной сфере целесообразно установление ограничений на размер дефицита федерального бюджета Практика формирования профицитного бюджета демонстрирует твердое намерение правительства рассчитываться по долгам. Необходим поиск дополнительных источников дохода бюджета, в частности следует обратить внимание на доходы от приватизации, которые зачастую используются для снижения долга. Отметим, что при проведении приватизации существует возможность выпуска государственных конвертируемых облигаций. Они размещаются на международных финансовых рынках конвертируемых государственных облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Подобная привлекательная возможность позволяет государству разместить приуроченный к приватизации выпуск конвертируемых облигаций на относительно льготных условиях. Это предложение, по мнению автора, будет полезно при начале третьего этапа массовой приватизации.

Актуальны и другие возможности по увеличению внутренних источников. К примеру, возможен выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части). Таким образом, изменится природа долга путем перехода из внешней формы во внутреннюю, что обусловит распределение доходов в пользу российского населения, а не иностранцев. Но для этого необходима система твердых гарантий по займам.

5. Детально рассмотреть политику заимствования субъектов Федерации. Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и др. также являются заемщиками на международных рынках капитала, что подразумевает координацию всех заимствований субъектов РФ с федеральной программой государственных заимствовании.

6. Разработать альтернативные варианты политики управления внешними обязательствами для случаев резкого ухудшения ситуации на мировых товарно-сырьевых и финансовых рынках.

7. Совершенствовать российское законодательство в плане расширения и уточнения актов о государственных внешних заимствованиях, а также с целью формирования надежного национального рынка производных финансовых инструментов. В условиях продолжающегося оттока капитала из страны необходимо ужесточение норм валютного законодательства.

8. Организовать подготовку квалифицированных специалистов в области управления внешним долгом. Для этого необходимо введение соответствующих дисциплин в ВУЗах страны, а также создание специализированных НИИ.

На взгляд экономистов, реализация предложенных выше мер поможет смягчить проблему платежей по внешнему долгу, повысит эффективность управления государственным внешним долгом на ближайшую и отдаленную перспективу.

Перспективы погашения внешнего долга РФ объединяют в себе ряд приемов. В настоящий момент для России наиболее  удачной представляется конверсия внешнего долга в инвестиции или акции предприятий. Однако необходимо сделать некоторые ого­ворки. При осуществлении подобного вари­анта государство должно выбирать для вложе­ний те отрасли, которые важны для развития национальной экономики, действительно нуждаются в значительных внешних ресурсах и не могут привлечь их в обычной ситуации. Как правило, это отрасли с высокой долей до­бавленной стоимости, значительными неза­груженными производственными мощностя­ми. Инвестирование в них не приведет к ис­кусственному расширению совокупного спроса и раскручиванию инфляции.

Для бюджета страны схемы конверсии долга в инвестиции означают снижение издержек по обслуживанию внешнего долга в перспективе, а также увеличение доходов в результате раз­вития отдельных отраслей национальной эко­номики. Еще одним преимуществом является использование национальной валюты и тем самым устранение в перспективе валютного риска, а также необходимости для правитель­ства приобретать иностранную валюту.

Представляется целесообразным задейст­вовать в конверсионных операциях как нере­зидентов, так и резидентов. Решающую роль должны играть определение цены конверсии и заинтересованность инвестора в реализации соответствующего инвестиционного проекта развития производства.

К сожалению, отсутствие ясной государ­ственной промышленной политики, в том числе четко обозначенных приоритетов, пре­пятствует эффективному осуществлению схем обмена долга на инвестиции.

В то же время признаки того, что конвер­сия российского долга в инвестиции может стать реальностью, уже имеются. Начались переговоры о конверсии долга с отдельными странами, в том числе с Италией и Испанией. Принято решение о возможности выкупа ита­льянскими инвесторами 650 млн. долл. для ре­ализации инвестиционных проектов на тер­ритории России из 5,5 млрд. долл. задолженно­сти бывшего СССР перед Италией. Уже сдела­ны первые шаги в этом направлении: итальян­ские участники проекта создания учебно-тре­нировочного самолета Як/АЕМ-130 готовы погасить перед своим казначейством часть со­ветского долга в размере 77 млн. долл. За это российская сторона передала итальянцам па­кет технической документации. Было объяв­лено о приеме заявок от инвесторов организа­ционным комитетом по межправительственному соглашению между Италией и Россией о конверсии внешнего долга бывшего СССР.[12,c.37]

Происходит постепенный переход от двухстороннего урегулирования долговой проблемы по схеме конверсии в инвестиции к многостороннему урегулированию. В марте 2003 г. Парижским клубом кредиторов приня­то решение об обмене 10% российского долга на инвестиции. На тот момент он составлял около 40 млрд. долл., что означало возмож­ность вложения в экономику страны порядка .4 млрд. долл.

Перспективным вариантом урегулирования долговой проблемы является схема обмена долга на товары. В 2002 г. Внешэкономбанк как  реализовал подобную схему в отношениях со Словакией. Операция предусматривала погашение части долга перед Словакией поставками вьетнам­ских товаров, поступающими в счет погаше­ния задолженности Вьетнама перед Россией. Фактически в данном случае произошел об­мен долга на долг. Но возможен и другой вари­ант - стимулирование российского экспорта и внутреннего производства в результате осу­ществления схем конверсии.

Проблема с товарными поставками за­ключается в том, что страна-кредитор должна быть заинтересована в приобретении соответ­ствующих товаров, а страна-должник - актив­но способствовать их продвижению на рынок страны-кредитора. Здесь, как и в случае с ин­вестиционными схемами, решаются вопросы не только долговой политики в узком смысле, но и содействия развитию определенных от­раслей национальной экономики со стороны государства. В данном случае должны соблю­даться принципы, схожие с теми, которые бы­ли отмечены для варианта конверсии долга в инвестиции. Имеет смысл осуществлять в счет оплаты долга поставки тех товаров, которые в обычных условиях затруднительны в силу тех или иных обстоятельств (например, ограниче­ния со стороны платежеспособного спроса потребителя). В то же время наращивание производства этих товаров должно способст­вовать диверсификации структуры национа­льной экономики. Наиболее удачны в этом от­ношении поставки продукции машинострои­тельной отрасли.

Поскольку нам не удалось договориться с Парижским клубом о списании, то важным источником погашения части внешней задол­женности может быть косвенная форма спи­сания в форме покупки долгов со скидкой. Косвенный метод списания долга использо­ван, например, Бельгией, которая скупала долги Анголы с большой скидкой. Швейцар­ские фирмы скупали долги Сирии со скидкой в 60%. Японцы интересовались этой формой погашения долгов Вьетнама России.[18,c.3]

Следующий источник облегчения рос­сийской внешней задолженности -реструктуризация государственного долга, включая отсрочку платежа - секьюритизацию, т.е. пере­вод задолженности из краткосрочной в долго­срочную путем выпуска ценных бумаг.

Надо применять новые формы, в частно­сти капитализацию долга. Страны Латинской Америки давно этим занимаются. Речь идет об обращении долга в недвижимость и акции. Однако следует предостеречь при этом от од­ной опасности. Акции российских фирм, соответ­ствующих западным по конкурентоспособно­сти, эффективности, объему производимой продукции, численности занятых, продаются на фондовом рынке в 10—20 раз дешевле, чем аналогичные акции западных фирм.

Важным источником погашения внеш­ней задолженности в РФ может стать исполь­зование наших финансовых требований к должникам из развивающихся стран (у нас этих требований более 100 млрд. долл.). Эти требования были использованы РФ при вступлении в Парижский клуб, т.к. мы пред­ставляли себя как крупнейшего кредитора и рассчитывали даже на списание значитель­ных сумм нашей задолженности при одно­временном списании требований развиваю­щихся стран. К сожалению, это был ошибочный шаг, и Россия проигра­ла на нем, т.к. члены Парижского клуба за­ставили РФ списывать задолженность разви­вающихся стран, в то время как кроме Лон­донского клуба списание долгов РФ не осуществлялось. Вместе с тем возможно ре­ально получить хотя бы 1/3 этих требований при одновременном внедрении в страны-должники, например при приобретении за эти долги недвижимости и других видов соб­ственности, а также предприятий.[18,c.3]

В критических случаях при наступлении сроков платежей иностранным кредиторам можно прибегнуть к помощи международных резервных активов Российской Федерации, которые на 1 апреля 2005 г. составили 137,4 млрд. долл.

Мало уделяется внимания привлечению долларовых сбережений населения в кредит­ную систему, что составляет примерно 50 млрд. долл., и часть из них можно было бы занять для погашения государственных дол­гов.[18,c.3]

В числе новых источников поступлений и доходов в бюджет следует назвать торговлю углеводородными квотами на мировом рын­ке. Согласно Киотскому протоколу 1997 г. США должны сократить выбросы парнико­вых газов (на их долю приходится 20% миро­вых выбросов), ведущих к потеплению по­верхности планеты, на 7%; Япония и Канада на 6%, страны ЕС - на 8% к 2012 г. Россия же из-за экономического кризиса в течение многих лет сокращала выбросы и имеет излишек квот, который можно придать дру­гим странам, заработав миллиарды долларов. Эти суммы можно использовать и на погаше­ние внешней задолженности. Правда, с выхо­дом США из Киотского протокола этот ис­точник поставлен под вопросом: для России од­нако ситуация может измениться. Аналогичную операцию можно осущест­вить в случае разрешения Государственной Думой ввоза из-за границы для переработки и захоронения отработанного атомного топ­лива на территории России на сумму около 20 млрд. долл.[18,c.3]