Доходная база бюджетов и пути её укрепления в современных условиях

Отрицательная разница  между средним и региональным  налоговым потенциалом на одного жителя, умноженная на общее их количество, определяет величину дотации, необходимой данному региону, и размер трансферта из фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц для выравнивания их доходной базы.

 Зарубежный опыт выравнивания доходов бюджетов регионов с определенными корректировками целесообразно использовать в практике организации межбюджетных отношений в Республике Беларусь.

 Итак, предполагая,  что во всех областях должны  прилагаться равные фискальные  усилия, налоговый потенциал регионов  предлагается определять исходя из среднего уровня налоговых изъятий в ВВП по республике в целом и валового национального продукта (ВРП как части ВВП страны).

Однако, принимая во внимание различный уровень налоговых изъятий в отраслях, а также различия в отраслевой структуре валового регионального продукта и ВВП, налоговый потенциал регионов необходимо рассчитывать как суммы налоговых потенциалов отраслей (либо основных отраслей) в соответствующем регионе.

В условиях развития интеграционных процессов между Россией и Беларусью унификация бюджетных процедур  становится одним из важных условий создания союзного государства. Поэтому будет целесообразно отдельные элементы механизма распределения Фонда финансовой поддержки регионов в Российской Федерации полезно использовать и в Республике Беларусь.

 Показателен опыт  Российской Федерации, где, постоянно  совершенствуясь, методика распределения  трансфертов претерпела существенные  изменения с момента создания  фонда финансовой поддержки регионов  Российской Федерации. Так, согласно утвержденной на 1998 г. методике право на трансферты получили только те регионы, у которых расчетный объем расходов превысил доходы. При этом и та и другая категории рассчитывались на базе отчетных данных.  Горизонтальное выравнивание предусматривало нивелирование  душевых бюджетных доходов на уровне среднедушевого (по группам регионов), который корректировался на понижающий коэффициент (до 1997 г. - 0,95, в 1997 г. - 0,92) с целью стимулирования доходности регионов, нуждающихся в финансовой помощи. В расчетах использовался поправочный коэффициент расходов, рассчитываемый как отношение среднедушевого бюджетного расхода к среднедушевому бюджетному доходу. Если результат превышал единицу, коэффициент был повышающим, если ниже - понижающим.

Затем исчислялась разница между душевым бюджетным и скорректированным среднедушевым доходом, которая увеличивалась на численность населения в регионе. Потом определялась сумма, покрывающая дефицит доходов, увеличенных при выравнивании до среднего уровня.

Оставшиеся средства фонда распределялись между субъектами федерации, имеющими право на трансферты, пропорционально общему объему расходов (в 1998 г. в фонд финансовой поддержки зачисляли 14% всех налогов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением ввозных таможенных пошлин).

При формировании бюджета  на 2000 г. в Российской Федерации использовали опыт зарубежных государств и применили  принципиально иной подход к распределению  трансфертов на основе оценки налогового потенциала территорий. В частности, были рассчитаны среднедушевые валовые налоговые ресурсы (налоговый потенциал) регионов с помощью коэффициентов налоговой нагрузки на валовую добавленную стоимость отраслей экономики.

Для приведения налоговых  ресурсов к сопоставимому виду среднедушевые налоговые ресурсы делились на величину регионального индекса бюджетных расходов, который характеризует, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средним в Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. Исчисление индекса бюджетных расходов осуществлялось по особой, достаточно сложной методике на базе расчета нормативных расходов по отдельным отраслям.

Разница между величиной  среднедушевых налоговых ресурсов в стране и аналогичным региональным показателем определяет объем средств, недостающих субъекту Российской Федерации (в расчете на душу населения).

Суммарный дефицит средств, адекватный размеру трансферта из фонда  финансовой поддержки регионов, рассчитывался по формуле:

Т = (НРср.  –  НРрег.) * ИБР * N     (1)

где Т - трансферты региону для доведения приведенных среднеднедушевых налоговых ресурсов до среднего по стране уровня; НР - налоговые ресурсы; ИБР - индекс бюджетных расходов; N - численность населения региона [35, с. 25].

В 2000 г. 80% средств Фонда  финансовой поддержки регионов Российской Федерации распределялось между  ее субъектами в соответствии с приведенной  методикой, оставшаяся его часть - 20% — была направлена на доведение приведенных к сопоставимому виду среднедушевых налоговых ресурсов регионов (после распределения первой части фонда) до одного и того же уровня, максимально возможного при заданном объеме фонда. В 2001 г. был сохранен порядок распределения фонда по двум направлениям.

Используемая методология выравнивания доходной базы региональных бюджетов на основе оценки налогового (доходного) потенциала административно-территориальной единицы позволяет реформировать систему бюджетных трансфертов таким образом, чтобы добиться уменьшения неравенства объемов платежей регионов в бюджет и стимулировать деятельность региональных властей к увеличению доходов.

В условиях, когда средств в территориальных бюджетах не хватает для обеспечения минимальных расходов, а территориальные органы власти не имеют существенных рычагов для влияния на мобилизацию доходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств, об устойчивости территориальных бюджетов. Это обусловливает необходимость постоянного проведения работ по анализу территориальных бюджетов.

Бюджетный анализ включает несколько видов исследований, характеризующих  и оценивающих разные этапы бюджетного процесса и бюджетной работы, в том числе анализ составления бюджета, анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета, анализ эффективности использования бюджетных ресурсов, анализ финансового состояния соответствующей территории и бюджетных получателей.

Бюджетный анализ проводится с целью:

• обоснования параметров показателей при составлении бюджета;
• оценки конечных результатов составления и исполнения бюджета;
• определения   причин   отклонений   от  утвержденных бюджетных показателей,
• выявления   резервов  при  составлении   и исполнении бюджета;
• разработки предложений по увеличению доходов  бюджета  и  обеспечению  свое временного   и   полного   финансирована расходов;
• определения уровня устойчивости территориального бюджета.

В качестве примера бюджетного анализа можно привести метод  анализа устойчивости территориального бюджета. Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных (детерминированных) бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы — это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Это бюджетные средства, направляемые на содержание учреждений, предприятий и организаций, финансируемых из бюджета и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары населению. Размер этих средств, их доля в доходах определяют уровень устойчивости бюджета.

Можно выделить четыре типа устойчивости бюджета:

1. Абсолютно устойчивое состояние
2. Нормальное состояние.
3. Неустойчивое состояние.
4. Кризисное состояние
1. Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если

Рм < Дс + Др      (2)

где Рм — минимальные расходы бюджета;

Дс — собственные доходы бюджета;

Др — регулирующие доходы бюджета.

2. Нормальное состояние

Рм = Дс + Др      (3)

3. Неустойчивое состояние

Рм = Дс + Др + Ид     (4)

где Ид — дополнительные источники, ослабляющие бюджетную напряженность (например, средства территориальных внебюджетных фондов, заемные средства и др.).

4. Кризисное состояние

Рм>Дс + Др + Ид     (5)

Возможны и другие количественные критерии для определения степени устойчивости бюджета:

1. Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при следующих условиях:

Дс:Д = 60-70%;       (6)

Др: Д = 30-40%;       (7)

3:Р = 10-15%,      (8)

где Д — общая сумма бюджетных доходов; Р — общая сумма бюджетных расходов; 3 — сумма задолженности бюджета.

2. Нормальное состояние бюджета

Дс: Д = 40-50%;       (9)

Др:Д = 50-60%;      (10)

 3 : Р = 20 - 25%.      (11)

3. Неустойчивое состояние

Дс:Д = 20-30%;      (12)

Др: Д = 70-80%;       (13)

3 : Р = 30 - 35%.      (14)

4. Кризисное состояние

Дс:Д = 5-10%;      (15)

Др : Д = 90 - 95%;     (16)

3 :Р = 40-50%.      (17)

Приведенные доли собственных  и регулирующих доходов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, а также соотношения бюджетной задолженности и объема расходов могут меняться в зависимости от экономической обстановки в стране, законодательства, налогового режима в регионах и  др.

В анализе бюджета  в качестве инструментария могут использоваться и бюджетные коэффициенты. Бюджетные коэффициенты — это относительные показатели состояния бюджета, рассчитываемые как отношения абсолютных бюджетных показателей друг к другу.

Бюджетные коэффициенты могут применяться для сравнения характеристик бюджета за различные периоды времени, для сравнения характеристик бюджета конкретной территории с аналогичными показателями бюджетов других территорий. Такие коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Эти критерии могут разрабатываться на базе наиболее успешно составленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по территориальному признаку, и т.д.

Для анализа бюджета  предлагается использовать следующие бюджетные коэффициенты:

1. Коэффициент   соотношения    регули рующих и собственных бюджетных доходов:

 Крс=Др : Дс       (18)

Этот коэффициент показывает,какая часть бюджетных расходов покрывает ся за счет регулирующих доходов.

2. Коэффициент автономии:

 Ка = Дс : Д       (19)

Показывает долю собственных доходов в общем объеме бюджетных доходов. Чем больше   эта   доля,   тем   выше   независимость (автономия) территориального бюджета.

3. Коэффициент   обеспеченности   собст венными доходами:

 Ко = Дс : Рм       (20)

Показывает, какая часть минимальных расходов покрыва 
ется за счет собственных доходов.

4. Коэффициент бюджетного покрытия:

Кп=Д : Р        (21)

Показывает, в какой степени бюджет ные расходы покрываются доходами.

5. Коэффициент бюджетной задолженности:

 Кбз = 3 : Р       (22)

Показывает уровень задолженности бюджета на дату составления отчета об исполнении бюджета.

6. Коэффициент бюджетной результативности территорий:

Кбр = Дт: Ч      (23)

 где Дт — территориальные бюджетные доходы — доходы, поступившие во все звенья бюджетной системы на конкретной территории; Ч — среднегодовая численность населения, проживающая на конкретной территории.

7. Коэффициент бюджетной обеспеченности населения:

 Кбо = Р : Ч       (24)

Показывает уровень бюджетных расходов на одного жителя.

Результаты проводимого  финансовыми и контролирующими  органами бюджетного анализа являются основой разработки предложений и мероприятий по укреплению бюджета и улучшению его исполнения. Технология бюджетного анализа должна быть максимально формализована и включена в информатизационную систему социально-экономического управления территорий.

Рассмотренные механизмы  формирования доходных баз местных  бюджетов разных стран показывает общие закономерности в их развитии. Местные бюджеты  зарубежных стран формируются за счёт местных, закреплённых, регулирующих налогов, а также дотации, субсидий, субвенций. Международный опыт распределения межбюджетных трансфертов показывает, что правительства большинства стран используют их как для вертикального, так и для горизонтального выравнивания межрегиональных различий в доходах и расходах территорий. Для этого в ряде стран проводится оценка доходных возможностей административно-территориальных единиц с использованием показателя фискального потенциала территорий. Такой подход основывается на том, что регионы обязаны нести одинаковую налоговую нагрузку, которая определяет степень их участия в формировании доходов бюджета государства. Только в этом случае правомерно выравнивание доходной базы регионов через систему трансфертов.