Зарубежный опыт построения систем управления государственным долгом

     Несмотря  на понимание этого вопроса как  со стороны законодательной, так  и исполнительной власти к настоящему времени государственный финансовый контроль в России как система  не имеет ни официальной концепции  построения и развития, ни достаточной  правовой базы, необходимой для эффективной  работы.

     Отсутствие  утвержденной Концепции управления долгом и надлежащего законодательного обеспечения государственного финансового  контроля, в частности Федерального закона «О государственном финансовом контроле» не способствует улучшению  реального состояния бюджетной  и финансовой дисциплины в Российской Федерации. Крайне низкий уровень реализации результатов финансового контроля и рост числа преступлений, совершаемых в кредитно-финансовой сфере, стали представлять серьезную угрозу экономической безопасности страны. Такую же обеспокоенность уже в марте 2004 года высказала Государственная Дума в лице, как ее Председателя, так и Экспертного совета по проблемам законодательного обеспечения национальной безопасности при Председателе Государственной Думы Федерального собрания российской Федерации в своем обращении к Правительству.

     Принятие  новой редакции Закона «О Центральном  банке Российской Федерации» расширило  полномочия Счетной палаты в области  контроля за банковской системой. Наряду с этим Счетная палата реализует права, предоставленные ей Законом «О Счетной палате Российской Федерации». Вместе с тем ряд предложений по совершенствованию законодательной базы еще не был реализован. Это касается поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части наделения Счетной палаты полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выявленных по результатам контрольных мероприятий, а также поправок в Закон «О Счетной палате Российской Федерации» в части включения в планы и программы работ поручений Президента, наделения Счетной палаты правом на обращения в суд с исками о защите государственных интересов в случае их нарушения[1].

     В целом приходится констатировать, что  за время, прошедшее после формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации со стороны  государственной власти не вносилось  существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование  государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование  ее деятельности. При этом практика осуществления государственного финансового  контроля и накопленный опыт, а  также определяющаяся стратегия развития экономики и государства позволяют ставить вопрос о насущной необходимости внесения таких изменений и дополнений.

     Совершенствование контрольной деятельности потребовало  внедрения в действующую систему  контроля Счетной палаты контроля эффективности управления государственным долгом, требующего междисциплинарного подхода и высокого уровня аналитических проработок.

     В качестве первоочередных задач по расширению аудита эффективности управления государственным  долгом можно выделить необходимость  разработки соответствующей информационно-аналитической  базы и в рамках ее определение  показателей (параметров), определяющих процесс государственных заимствований, состояния и динамики государственного долга в контексте бюджетной, денежно-кредитной, инвестиционной и  экономической политики Российской Федерации, необходимость формирования системы критериев, позволяющих  на базе вышеупомянутого набора параметров проводить качественную и количественную оценку эволюции государственного долга, моделировать тенденции изменения государственного долга в зависимости от выбранной тактики и стратегии развития страны.

     В целом это не простой вопрос, так  как основной трудностью при разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом является ярко выраженный макроэкономический результат последствий принятия подобных решений и их зависимость от внешних и внутренних политических и экономических факторов. В силу невозможности эконометрическими методами в достаточной мере оценить последствия принимаемых решений в области бюджетного дефицита или профицита и государственного долга они начинают носить политический характер и плохо поддаются формальным оценкам. На это нам указывает и зарубежный опыт.

     Например, Управление главного аудитора Канады в рамках «аудита эффективности» вообще не оценивает качество принятия решений в управлении государственным долгом, считая это политическим вопросом, целиком, находящимся в компетенции правительства.

     Другими факторами, препятствующими в настоящее  время разработке системы оценки качества принятия решений в области  управления государственным долгом, является не только отсутствие единой системы управления государственным  долгом и согласованных концептуальных подходов к организации управления долгом, но и отсутствие единого  методологического подхода к  этой проблеме и согласованных критериев  оценки качества принимаемых решений. 

     1.3 Влияние государственного долга  на бюджетную, валютную и денежно-кредитную  политику 

     Бюджетная, долговая и валютная политика государства  неразрывно связаны между собой.

     Необоснованная  бюджетно-налоговая, денежно-кредитная  и курсовая политика вызывает неуверенность  на финансовых рынках в отношении  будущих доходов по инвестициям, выраженным в национальной валюте, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Особенно на развивающихся и формирующихся  рынках, заемщики и кредиторы могут  воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может «задушить» развитие отечественных финансовых рынков и значительно помешать усилиям  управляющих долгом, направленным на защиту правительства от чрезмерной пролонгации и валютного риска. Хороший послужной список проведения надежной макроэкономической политики помогает развеять такую неопределенность. Он должен сочетаться с наращиванием надлежащей технической инфраструктуры, такой как центральный реестр и платежная и расчетная система, для развития отечественных финансовых рынков. 

     Сравнительная эффективность привлечения как  внешних, так и внутренних заимствований  в значительной степени зависит  от денежно-кредитной и курсовой политики Банка России, а их стоимость  зависит от оценки инвесторами риска  инвестиций в экономику Российской Федерации, которая может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.

     Так, например, первое полугодие 2003 года характеризовалось  снижением доходности государственных  облигаций на фоне сохранения избытка  свободной ликвидности на внутреннем финансовом рынке.

     Эффективный индикатор рыночного портфеля, характеризующий  доходность всех обращающихся государственных  облигаций, снизился в первом полугодии 2003 года с 13,5 до 7,3%.[4] Такое снижение было вызвано значительным ростом золотовалютных резервов Банка России (с 47,79 млрд долл. США на 1 января 2003 года до 64,43 млрд долл. США на 1 июля 2003 года) и укреплением реального и номинального курса национальной валюты. Сложившаяся ситуация в денежно-кредитной сфере в условиях высокого уровня рублевой ликвидности привела к значительному спросу на любые рублевые инструменты и падению доходности по государственным и корпоративным долговым обязательствам. При этом в качестве основного инструмента стерилизации избыточной ликвидности Банк России использовал сделки по продаже государственных ценных бумаг с обязательством обратного выкупа.

     В условиях проведения денежно-кредитной  политики, направленной на сдерживание  инфляции, а также стабильности валютного  рынка повышается привлекательность  инвестиций в рублевые активы. В  этой ситуации большой объем свободных  средств на рынке может способствовать росту спроса на государственные  долговые обязательства.

     Уровень доходности по государственным внутренним ценным бумагам тесно связан не только с показателями текущей инфляции, но и складывающейся макроэкономической ситуацией в стране. Учитывая значительные объемы рублевого предложения, а также прогнозируемое снижение уровня инфляции в средне– и долгосрочной перспективе, уровень доходности при проведении аукционов по государственным ценным бумагам может быть ниже текущих показателей инфляции, либо незначительно превышать их значение. 

     Взвешенная  бюджетная, валютная и денежно-кредитная  политика государства оказывает  влияние не только на внутренний, но и на внешний рынок государственных  долговых обязательств. Например, в  первом полугодии 2003 года значительно  вырос интерес инвесторов к российским ценным бумагам, о чем свидетельствует  снижение доходности валютных облигаций, что в свою очередь благотворно  сказалось на рынке государственных  долговых обязательств в целом. К  середине 2003 года цены российских еврооблигаций Rus’30 с погашением в 2030 году превысили  уровень в 97% от номинала, при этом доходность упала ниже 6,9% годовых (в  настоящее время в силу ряда внешнеэкономических  факторов цена указанных долговых инструментов снизилась). [5]

     С точки зрения баланса интересов  при проведении бюджетной, долговой и денежно-кредитной политики у  управляющих долгом, советников по бюджетно-налоговой политике и руководителей  Центрального банка Российской Федерации  должно быть общее понимание целей  управления долгом, бюджетно-налоговой  и денежно-кредитной политики, поскольку  между применяемыми ими различными инструментами политики существует взаимная зависимость.

     Управляющие долгом должны сообщать органам бюджетно-налогового регулирования о своей точке  зрения на затраты и риски, сопряженные  с потребностями правительства  в финансировании и уровнями задолженности.

     Только  в тех случаях, когда это позволяет  уровень финансового развития, следует  разграничивать цели и ответственность  в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики, что в настоящее время для нашей страны представляется преждевременным.

     Министерство  финансов Российской Федерации должно обеспечивать проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных  органов исполнительной власти. Однако в настоящее время в действующем  законодательстве нет четкого определения  процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и  бюджетную политику.

     Таким образом, учитывая изложенное, становится очевидной необходимость разработки метода проведения оценки эффективности управления долгом в целях развития контроля как элемента системы управления. 

     1.4 Способы управления государственным долгом 

     Управление  государственным долгом, в частности, осуществляется путем подготовки, принятия и исполнения решений, определяющих долговую политику. Так, Министерством финансов Российской Федерации были подготовлены и утверждены на заседаниях Правительства следующие документы:

     • Основные направления политики Правительства  Российской Федерации в сфере  государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации (2003);

     • Долговая политика на 2006–2008 годы и  результаты исполнения долговой стратегии  на 2003–2005 годы (2005); 

     • Об основных направлениях политики в  сфере государственных заимствований  и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы (2006)[1].

     В указанных документах подводились  итоги выполнения целей и задач  долговой политики за прошедший период, давалась оперативная оценка реализации долговой стратегии в текущем  периоде, обозначились основные цели и  задачи на среднесрочную перспективу.

     Основными позициями, по которым  подводятся итоги, являются следующие:

     • операции Министерства финансов России на внутреннем рынке;

     • операции Министерства финансов России на внешнем рынке;

     • объем и структура государственного долга;

     • предоставление и исполнение гарантий;