Зарубежный опыт построения систем управления государственным долгом

     1.6 Временные границы управления государственным долгом 

     Государственный долг представляет собой сложную  совокупность долговых обязательств, различных по валютам, условиям и  срокам обращения, обслуживания и погашения. Решения по проведению тех или  иных операций, использованию тех  или иных методов управления и  долговых инструментов являются во многом специфическими, т. е. характерными для конкретного момента времени и экономических и политических условий. Сами проводимые операции, реализуемые схемы управления государственным долгом могут быть различными по срокам проведения. Проведение новации по обмену ГКО на еврооблигации в июле 1998 года заняло несколько дней, проведение новации ГКО-ОФЗ в результате дефолта 1998 года – несколько лет. До настоящего времени не завершена новация облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) третьего транша. То есть в подобных случаях может быть произведена оценка управления государственным долгом в разрезе операций с долговыми обязательствами. В этом случае имеет смысл рассматривать полностью период времени по проведению оцениваемой операции[1].

     Оценка  эффективности управления государственным  долгом может рассматриваться в  разрезе отдельных финансовых инструментов. То есть можно оценить эффективность  применения тех или иных долговых обязательств. В этом случае определить период проведения оценки сложнее, так  как многие долговые инструменты  применяются на протяжении значительного  ряда лет. За это время неоднократно менялись экономические условия, что не могло не сказаться на основных показателях, характеризующих рассматриваемые долговые инструменты, их влияние на рынок и рынка на них, их роль и место в структуре государственного долга, влияние на присущие управлению долгом риски. То есть анализ статистики, собранной по конкретному долговому инструменту за значительный промежуток времени, может вызвать сомнения в том, что анализируется один и тот же инструмент (процесс). В любом случае проводить оценку эффективности управления государственным долгом в разрезе отдельных инструментов следует, отталкиваясь от соображений актуальности рассмотрения и репрезентативности полученных результатов для разработки дальнейших рекомендаций.

     Таким образом, очевидно, что при проведении оценки эффективности управления государственным  долгом большое значение имеет определение  временного промежутка, за который  анализируются статистические данные и разрабатываются выводы и рекомендации. 

     2 Анализ практического опыта управления  государственным долгом

     2.1 Законодательная база 

     Отдельные вопросы, связанные с управлением  государственным долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами  и учетом этих операций регулировались и продолжают в настоящее время  регламентироваться в нормативных  документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов и  соответствующих нормативных актах  Банка России и Внешэкономбанка.

     В настоящее время основными документами, регламентирующими отношения по управлению государственным долгом России , являются следующие: Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете» на соответствующий год. 

     Бюджетный кодекс Российской Федерации  — документ, который включает основные положения и понятия (с учетом дополнений и изменений) по активной части долга (глава 15 «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией») и по пассивной части долга (глава 14 «Государственный и муниципальный долг»). Рассмотрим подробнее вопросы пассивной части долга[1].

     В соответствии со статьей 97 Бюджетного кодекса «Государственный долг Российской Федерации» государственным долгом являются долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства  по государственным гарантиям, предоставленным  Российской Федерации.

     Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний:

     • внешний долг – обязательства, возникающие  в иностранной валюте;

     • внутренний долг – обязательства, возникающие  в валюте России.

     Государственные внешние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических  лиц, иностранных государств, международных  финансовых организаций, по которым  возникают долговые обязательства  страны как заемщика или гаранта  погашения займов (кредитов) другими  заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

     Государственные внутренние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических  лиц, иностранных государств, международных  финансовых организаций, по которым  возникают долговые обязательства  страны как заемщика или гаранта  погашения займов (кредитов) другими  заемщиками, выраженные в валюте России.

     Обслуживание  и погашение государственного долга  Российской Федерации финансируется  исключительно из федерального бюджета. Управление государственным долгом осуществляется Правительством.

     Предельные  объемы государственного внутреннего  долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований  России на очередной финансовый год  утверждаются Федеральным законом  Российской Федерации «О федеральном  бюджете» на очередной финансовый год  с разбивкой долга по формам обеспечения  обязательств. Предельный объем государственных  внешних заимствований страны не должен превышать годовой объем  платежей по обслуживанию и погашению  государственного внешнего долга России.

     Осуществление государственных заимствований, а  также предоставление государственных  гарантий иным заемщикам допускаются  только в случае утверждения федеральным  законом о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год следующих параметров:

     • привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета;

     • предельный размер государственного долга;

     • расходы на обслуживание соответствующего государственного долга в текущем  финансовом году.

     Поступления в бюджет средств от заимствований  и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.

     Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт – разница  между ценой размещения и ценой  погашения (выкупа) – по государственным  ценным бумагам, отражаются в бюджете  как расходы на обслуживание государственного долга.

     Доходы, полученные от размещения государственных  ценных бумаг в сумме, превышающей  номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного долга в текущем году.

     Погашение основной суммы долга России, возникшего из государственных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета  путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

     Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном  бюджете» на соответствующий год– документ, в котором указывается полный постатейный перечень источников поступления финансовых средств, перечень выплат по внутренним и внешним долговым обязательствам Правительства, а также устанавливаются программы государственных внутренних и внешних заимствований России.

     С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые  на законодательном уровне было прописано  понятие единой системы учета  и регистрации государственных  долговых обязательств. Однако, по сути единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

     В первую очередь, существенным недостатком  управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования  остается порядок проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии  и консолидации займов. Практически  отсутствует согласованность в  политике управления активными и  пассивными долгами.

     В действующем законодательстве также  отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений  при осуществлении государственной  политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков – агентов эмитента государственных долговых обязательств.

     Государственные займы до недавнего времени осуществлялись не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также  и с целью «подгонки» государственной  финансовой отчетности под требования МВФ (осуществлялось на протяжении пяти лет с 1994 по 1998 год). Начиная с 1999 года государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, когда это прямая обязанность Банка России. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

     Необходимо  отметить, что одним из стимулов масштабного выхода инвесторов из рублевых финансовых инструментов в виде государственных  долговых обязательств ГКО и ОФЗ  в августе 1998 года явилось отсутствие должной координации в действиях  Правительства и Банка России в проведении адекватной политики государственных  заимствований на внутреннем рынке, а также процентной и валютной политики.

     В настоящее время упомянутая координация  осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной  политики Правительства и Банка  России на соответствующий год. При  этом механизм координации текущей  долговой, валютной и денежно-кредитной  политики до сих пор законодательно не определен. В данной связи необходимым  является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную  политику.

     Поскольку денежно-кредитные операции нередко  проводятся с использованием государственных  долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства в ликвидных средствах.

     Нужна координация рыночных операций, проводимых различными ведомствами с тем, чтобы  не допустить одновременного участия  двух таких ведомств в операциях  в одном и том же сегменте рынка. Вместе с тем обеспечение должной  степени разграничения между  управлением долгом и денежно-кредитной  политикой может стать более  трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать  определенное воздействие на уровень  процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая законодательные  механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.

     Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета  долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта  Федерального закона «О федеральном  бюджете» на очередной финансовый год. Результаты контрольных и экспертно-аналитических  мероприятий, проведенных Счетной  палатой Российской Федерации в  части обоснованности проектов федерального бюджета, указывают на недостаточную  эффективность работы Правительства  и Министерства финансов России и  имеющие место недочеты как в  части управления государственным  долгом, так и в части разработки бюджетных показателей и учета  операций с долговыми инструментами.