Зарубежный опыт построения систем управления государственным долгом

     Применение  нестандартных схем управления долгом. Основные критерии стандартной  схемы управления долгом:

     • погашение по графикам, предусмотренным  оригинальными соглашениями;

     • погашение по графикам, предусмотренным  соглашениями о реструктуризации;

     • погашение наличными платежами  по номиналу срочных к платежу  требований.

     Основные  критерии нестандартной  схемы:

     • наличие элемента списания части  долга;

     • неденежная форма расчетов – индивидуальный характер схемы.

     Основные  преимущества нестандартных  схем:

     • экономия на процентных платежах за счет более быстрого погашения основной суммы долга;

     • фактические расходы федерального бюджета существенно меньше номинала погашаемого долга;

     • мультипликационный эффект (дополнительные налоговые и социальные платежи, поддержка экспортноориентированных производств).

     Значительные  преимущества нестандартных  схем для дебитора не отменяют некоторых  серьезных недостатков  и ограничений, связанных  с их применением:

     • нестандартные схемы трудно подвергаются тиражированию;

     • значительные административные издержки на разработку и осуществление схемы;

     • необходимость осуществления ряда действий и операций в режиме строгой  конфиденциальности; 

     • недостаточно развитое законодательное/нормативное  обеспечение данного направления  долговой политики;

     • использование нестандартных схем является одним из признаков наличия  у дебитора проблем с обслуживанием  и погашением накопленного долга.

     Применяемые нестандартные схемы  погашения государственного внешнего долга:

     1) товарная схема;

     2) уступка прав требования;

     3) долг в обмен на интеллектуальную  собственность;

     4) зачет взаимных долговых требований  и обязательств;

     5) списание части долга;

     6) использование государственных  внешних финансовых активов;

     7) обмен задолженности;

     8) другие нестандартные схемы.

     Товарная  схема — самая популярная по числу и масштабам проводимых операций[1].

     Товарная  схема применялась при урегулировании задолженности Российской Федерации  перед Венгрией, Германией, Китаем, ОАЭ, Польшей, Республикой Корея, Румынией, Словакией, Турцией, Уругваем, Финляндией, Францией и Чехией.

     Важно, что Российской Федерации удалось  избежать поставок в счет погашения  долга сырьевых и/или энергетических товаров. В российских отгрузках  преобладает промышленная продукция.

     При реализации данной схемы происходит поддержка экспортно-ориентированных  производств, экономятся бюджетные  средства на погашение внешнего долга  за счет дисконтирования финансирования производства товаров относительно их контрактной стоимости. 

     Уступка прав требования — вторая по масштабам и первая по бюджетной эффективности нестандартная схема урегулирования долга[1].

     Такие операции проводились, например, при  расчетах с Чехией, Венгрией, дважды – со Словакией.

     При применении данной схемы впервые  использованы элементы секьюритизации государственного внешнего долга, то есть превращение нерыночных долговых обязательств в рыночные. Выпущенные в результате уступки прав требования сертификаты превратились в важный элемент политики государства в сфере повышения возвратности кредитов, предоставленных российским предприятиям за счет средств федерального бюджета[9].

     Долг  в обмен на интеллектуальную собственность  — схема, реализованная в 2001 году с Италией (поставка документации по производству учебного самолета Як 130), которую по ряду признаков можно  отнести к товарному погашению. Однако соглашение с Италией является уникальным по ряду признаков.

     В схеме использован продукт НИОКР, разработанный в 1980-е годы и проданный  через 20 лет. Долг перед государством – членом «большой восьмерки» использован  для целей развертывания долгосрочного  сотрудничества России и Италии на рынках третьих стран.

     Учитывая  значительную сумму задолженности  Российской Федерации перед странами – членами Парижского клуба кредиторов и значительный научно-технический  потенциал оборонного комплекса  Российской Федерации, опыт соглашения с Италией может быть тиражирован.

     Зачет взаимных требований/обязательств –  схема, которая получила ограниченное распространение в силу несовпадения географической структуры государственных  внешних финансовых активов и  государственного внешнего долга бывшего СССР[4]. 

     Зачеты  были осуществлены при урегулировании долга перед Польшей, Китаем, бывшей СФРЮ, Болгарией и Румынией, а  также при погашении долга  перед Египтом, Уругваем, Чехией, Словакией.

     Основное  достоинство зачета взаимных требований/обязательств – отсутствие прямых бюджетных расходов.

     Отдельно  необходимо выделить соглашение с Францией об урегулировании взаимных требований/обязательств, возникших до 1945 года. На различных  этапах переговоров французская  сторона претендовала на компенсацию  от 6,0 до 9,5 млрд долл. США. Однако в результате удалось добиться согласия Франции на выплату 0,4 млн долл. США.

     Списание  части долга — одна из нестандартных схем погашения внешнего долга.

     В силу различных обстоятельств Российская Федерация не смогла добиться от официальных  кредиторов распространения на долг бывшего СССР схем урегулирования, предусматривающих прямое списание части задолженности, как этого  добились, например, Болгария, Польша, Египет, Сербия и Черногория.

     Тем не менее в ряде случаев Российской Федерации удалось договориться о списании значительных сумм долговых обязательств.

     Прежде  всего речь идет об аннулировании  Германией требований по сальдо расчетов между бывшим СССР и бывшей ГДР  на сумму 6,4 млрд переводных рублей. Фактически Германия согласилась на выплату в счет указанных требований лишь 500 млн евро.

     Словакия  списала долг в сумме 54,3 млн долл. США в связи с аннулированием контракта на поставку системы ПВО С-300.

     Болгария  списала долг в сумме 34 млн долл.США в счет компенсации затрат на производство оборудования для металлургического завода в Кремиковцах. 

     Австрия списала 400 млн австрийских шиллингов из-за непоставки в бывший СССР бумагоделательной машины.

     Использование государственных внешних финансовых активов — одна из нестандартных  схем погашения внешнего долга.

     В принципе практически все поступления  в счет обслуживания государственных  внешних финансовых активов используются на платежи по государственному внешнему долгу. Такой режим установлен для  соответствующего счета во Внешэкономбанке. С этой точки зрения можно сказать, что финансовые активы непосредственно  «вовлечены» в долговые схемы.

     Однако  наибольший интерес представляют схемы, предусматривающие погашение текущей  задолженности за счет финансовых активов  будущих периодов.

     В 2002 году долг перед Словакией в  сумме 185 млн долл. США был погашен за счет российских требований к одному из дебиторов в сумме 120,25 млн долл.США в учетных долларах США.

     Такие схемы должны получить развитие после  урегулирования Российской Федерацией требований к наиболее платежеспособным дебиторам – Алжиру, Ливии, Ираку  и др.

     Обмен задолженности — схема, имеющая два варианта, которые Россия успешно применила в долговой политике.

     Один  из них – «принудительный» – был использован в 1998 году без каких-либо переговоров. Кредиторы-держатели государственных краткосрочных облигаций (ГКО) были поставлены перед фактом, что их требования не обслуживаются и подлежат обмену на долгосрочные облигации.

     Второй  вариант этой схемы  – «добровольный» – был применен в том же году при обмене части ГКО на еврооблигации России с различными сроками погашения и в 2000 году при обмене обязательств Внешэкономбанка (PRINs и IANS) на российские еврооблигации с конечными сроками погашения в 2010 и 2030 годах.

     Значение  и эффективность последней операции трудно переоценить. В результате данной сделки Россия не только уменьшила  государственный внешний долг на сумму около 10 млрд долл. США, но и создала имеющий общемировое значение прецедент, а облигации 2030 году стали одним из важнейших компонентов, как финансового рынка самой России, так и финансового рынка стран «формирующихся рынков».

     Другие  нестандартные схемы:

     • досрочное погашение с дисконтом  – погашена часть долга перед  Болгарией и Словакией на общую  сумму 160,6 млн долл. США; досрочное погашение задолженности перед Парижским клубом за счет средств Стабилизационного фонда в 2005 году;

     • схема «долг в обмен на инвестиции»  – достигнуты предварительные договоренности с Италией, Испанией и Чехией на общую  сумму до 675 млн долл. США;

     • схема «долг в обмен на экологические  проекты» – в стадии проработки находится операция с Финляндией на общую сумму до 35 млн долл. США;

     • секьюритизация задолженности – вопрос о проведении обмена части долга, реструктуризированного в рамках Парижского клуба, на еврооблигации России находится в стадии проработки.

     Таким образом, предметом оценки является управленческое решение, то есть решение  по проведению тех или иных операций с долговыми обязательствами, принятое управляющими государственным долгом.

     Это может быть федеральный закон  о федеральном бюджете, документы, определяющие долговую политику на среднесрочную перспективу, указ Президента, постановление (распоряжение) Правительства, приказы Министерства финансов (и его агентов), аналогичные решения соответствующих органов власти в субъектах Российской Федерации.

     Основными операциями с долговыми  обязательствами  являются:

     • размещение, дополнительный выпуск, погашение, досрочный выкуп, обмен ценных бумаг;

     • реструктуризация долговых обязательств;

     • привлечение, погашение займов (кредитов);

     • предоставление (исполнение) гарантий;

     • урегулирование долга с помощью  применения нестандартных схем и  т.д.[5].

     Как видно из изложенного, процесс управления государственным долгом осуществляется через разработку основных целей  и задач управления и принятие и исполнение соответствующих решений. Данные решения касаются проведения тех или иных операций с долговыми инструментами. Таким образом, при проведении оценки необходимо сразу выделить предмет оценки, т. е. конкретное управленческое решение, реализованное путем проведения конкретной операции с долговыми обязательствами, либо путем подготовки, принятия и исполнения документов, определяющих долговую политику (основных направления долговой политики на среднесрочную перспективу, федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год, программ заимствований). 

     1.5 Институционная основа управления государственным долгом