Зарубежный опыт построения систем управления государственным долгом

     • мониторинг и заимствования субъектов  Российской Федерации.

     Текущая ситуация оценивалась по следующим позициям[1].

     1. В части государственных  внутренних заимствований:

     • замещение внешнего долга внутренними  заимствованиями; использование средств Стабилизационного фонда для погашения внешних долговых обязательств;

     • сегментация рынка государственных  внутренних заимствований путем  создания отдельного сегмента для «пассивных»  инвесторов рынка государственных  сберегательных облигаций (ГСО) и снижение их доли на рынке государственных  краткосрочных облигаций (ГКО) и  облигайций федерального займа (ОФЗ);

     • проведение новой аукционной политики Министерства финансов России, предусматривающей  размещение крупных выпусков государственных  облигаций фиксированной длины  в заранее установленные даты и проведение аукционов по доразмещению государственных облигаций в условиях повышенного спроса на государственные облигации; 

     • проведение процентной политики, учитывающей  изменение на российском и зарубежном финансовых рынках;

     • заимствования субъектов Российской Федерации.

     2. В части государственных  внешних заимствований:

     • задолженность перед Международным  валютным фондом;

     • задолженность перед членами  Парижского клуба;

     • задолженность перед кредиторами, не входящими в Парижский клуб;

     • рынок российских еврооблигаций;

     • заимствования субъектов Российской Федерации.

     3. В части предоставления  и исполнения государственных  гарантий Российской  Федерации:

     • предоставление государственных гарантий в иностранной валюте;

     • предоставление государственных гарантий на поддержку экспорта;

     • предоставление гарантий в рублях на внутренние проекты.

     Основные  направления долговой политики на среднесрочную перспективу определялись по следующим показателям:

     • размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке;

     • компенсация сбережений граждан  Российской Федерации;

     • операции на внешнем рынке;

     • предоставление и исполнение государственных  гарантий;

     • инвестирование пенсионных накоплений[1].

     Основные  параметры государственного долга (предельный объем внутреннего и  внешнего долга, предельный объем предоставления гарантий) определяются федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной год. Данным законом  утверждаются программы внутренних и внешних заимствований, источники  финансирования дефицита федерального бюджета (объем привлечения и  погашения долговых обязательств), объем обслуживания внешнего и внутреннего  государственного долга. 

     Отдельными  текстовыми статьями закона определяются следующие конкретные решения по управлению государственным  долгом:

     • полномочия Правительства Российской Федерации по использованию средств  федерального бюджета для сокращения объема государственного долга;

     • полномочия Правительства Российской Федерации по объему выпуска ценных бумаг;

     • полномочия Правительства Российской Федерации по выкупу у Центрального банка России принадлежащих ему  ценных бумаг;

     • урегулирование коммерческого долга  бывшего СССР;

     • предоставление кредитов заемщикам  из федерального бюджета;

     • условия прекращения обязательств по государственным ценным бумагам;

     • условия проведения реструктуризации задолженности конечных заемщиков  по кредитам, привлеченным под гарантии Правительства Российской Федерации;

     • условия предоставления государственных  гарантий;

     • условия погашения товарных обязательств и т.п[1].

     Детальное распределение расходов федерального бюджета, в том числе на обслуживание государственного долга, утверждается бюджетной росписью, которую ведет  Министерство финансов России.

     Выполнение  требований федерального закона о федеральном  бюджете в части государственного долга реализовывается путем  выполнения отдельных управленческих решений. Так, объемы размещения государственных  ценных бумаг, условия предоставления гарантий, операции на внешнем и  внутреннем рынках, реструктуризация задолженности и прочие операции регламентируются такими нормативными документами, как указ Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Внешэкономбанка.

     Существует  ряд способов управления долгом в  части отдельных операций с долговыми  обязательствами.

     Использование своповых операций. Наряду с предложениями реальных свопов «долг-акции», которые при разрешении их использования на приватизационных конкурсах могут поднять цену приватизируемых объектов в полтора-два раза, необходимо расширить применение свопов «долг-недвижимость», «долг-аренда земли или лизинг оборудования», «долг-рубли» (для пополнения оборотных средств, уплаты налогов и таможенных платежей), «долг-охрана окружающей среды».

     В связи с расширением своповых операций необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия правительства и федеральных органов исполнительной власти по проведению операций по конверсии долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы.

     Выкуп рыночного долга с привлечением корпоративных структур. Для стимулирования заинтересованности корпоративных  структур по участию в данных операциях  может быть использована практика зачета их задолженности перед бюджетом по налогам, штрафам и пени. Необходимо разработать соответствующую методику оценки зачета суверенных долговых обязательств за задолженность перед бюджетом корпоративных структур и региональных органов власти. Сейчас в связи с ростом цены российских долговых обязательств на внешнем и внутреннем рынках заинтересованность в выкупе валютных обязательств значительно снизилась. Однако в условиях существенных колебаний цен на эти долговые бумаги такие операции снова могут стать эффективными. Оценки возможных эффектов для бюджета от подобных операций должны проводиться в каждом случае при подготовке очередных решений.

     Осуществление операций по снижению стоимости обслуживания долга (секьюритизация ценных бумаг, выкуп или досрочное погашение самых дорогих долгов). В последнее время средняя стоимость новых заимствований снизилась для России до 5–6%, в то время как в обращении находятся еврооблигации, стоимость обслуживания которых составляет 11–12,75 % годовых.

     Необходимо  также внести изменения в Бюджетный  кодекс Российской Федерации и разработать  специальные нормативные акты, регулирующие операции по выкупу и досрочному погашению  долга.

     Замещение внешних заимствований внутренними и наоборот. Замещение внешних заимствований внутренними позволяет уменьшить валютную нагрузку и стоимость обслуживания долга. Внутренним долгом легче управлять, он не подвержен влиянию валютных рисков, его обслуживание в настоящее время дешевле.

     Значительное  увеличение доли внутреннего долга  в структуре совокупного государственного долга, сравнение ее с долей внешнего долга может дать такие структурные  изменения, экономическую оценку которых  дать трудно, так как здесь действуют  разнонаправленные тенденции. В  частности, при укреплении курса  рубля даже низкие проценты по внутреннему  долгу будут выше соответствующих  показателей для внешних заимствований, что будет означать относительно большую нагрузку на бюджет по сравнению  с вариантом чисто внешних  заимствований. Однако несомненен косвенный  эффект, который будет выражаться в получении доходов резидентами  – держателями долговых требований[10].

     В то же время есть опасность чрезмерного  возрастания внутренних заимствований, которые стали основным средством  сокращения рублевой денежной массы. Рост внутреннего долга при ухудшении  экономической ситуации чреват бурным развитием инфляции, а также может  вызвать рост стоимости внешних заимствований, что отрицательно отразится на инвестиционных кредитных рейтингах.

     Кроме того, инвестиции в государственные  ценные бумаги вытесняют инвестиции в частный сектор, что лишает реальную экономику значительных инвестиционных ресурсов со всеми вытекающими отсюда последствиями. В силу того, что многие компании, а также региональные и муниципальные образования по тем или иным причинам не могут привлечь внешние займы, процесс вытеснения протекает на внутреннем рынке активнее, чем на внешнем.

     Все это требует более взвешенного  подхода к росту внутренних заимствований, своевременного их замещения внешними заимствованиями в случае проявления названных выше негативных тенденций. Необходимо разработать взвешенную долгосрочную программу внутренних заимствований с учетом названных  выше возможных последствий для  роста инвестиционного потенциала в частный сектор.

     Расширение  рыночного сектора во внешнем  долге. Только с помощью новых  рыночных инструментов можно сделать  более привлекательными инвестиции в Россию. Необходима существенная диверсификация российских долговых бумаг (по валюте номинирования, доходности, срокам погашения).

     Важно также создавать условия для  российских граждан осуществлять инвестиции в валютные ценные бумаги, что предложит  реальную альтернативу банковским депозитам. Необходимо разработать Программу  привлечения средств населения  в государственные долговые обязательства. Кроме того, необходимо внести изменения  в закон о валютном регулировании  и валютном контроле, которые позволили  бы снять оставшиеся ограничения  на приобретение российских еврооблигаций  физическими лицами. В настоящее  время резиденты могут приобретать  их только на биржевом рынке, что делает этот инструмент практически недоступным для мелких инвесторов[6]. 

     Повышение эффективности использования зарубежных финансовых активов. Хотя Россия является членом Парижского клуба кредиторов и подчиняется его правилам, наряду с чисто финансовыми методами необходимо шире использовать те меры по урегулированию задолженности, которые  основаны на расширении взаимного сотрудничества.

     Во  многих странах – должниках России имеется благоприятный инвестиционный климат, там – меньшая конкуренция, чем на западных рынках, богатые  природные и трудовые ресурсы, успешно  развиваются многие современные  технологичные производства. Все  это вызывает интерес у усиливших  свой потенциал российских корпоративных  структур, которые все активнее проникают  в развивающиеся страны. Эти корпоративные  структуры могли бы быть использованы для реализации государственных  зарубежных долговых активов.

     Механизм  стимулирования заинтересованности компаний по конкретным объектам может включать определенные льготы по налогообложению  и таможенным пошлинам, по размеру  дисконта с передаваемых активов, по срокам и порядку погашения образующейся в этой связи задолженности перед  российским бюджетом. Эти льготы могут  предоставляться как российским, так и иностранным компаниям. В конечном счете, речь идет о создании режима наибольшего благоприятствования  для всех инвесторов, проявляющих  интерес к такому сотрудничеству[5].

     Принятие  мер по возврату задолженности по гарантированным государственным  валютным кредитам, которые получили предприятия и региональные органы власти. Правительство пытается возвратить эту задолженность, предлагая предприятиям-должникам  льготные условия реструктуризации этой задолженности в случае ее признания (длительную рассрочку, списание пени и штрафов), зачет за любые валютные долговые обязательства государства. Однако таких мер недостаточно. Необходимо более активно начать применять  административные меры, включая судебное преследование в отношении должников, а также региональных администраций и муниципалитетов, которые выступали поручителями по этим валютным кредитам.