Економічні механізми державного управління природоохоронною діяльністю

      Різко скоротити кількість місцевих фондів і сконцентрувати ресурси на національному рівні та в областях, наближаючись до місця реалізації проектів;

      Повернути   в  розпорядженні   Мінприроди  України   частину   надходжень   від   платежів   за забруднення, що у цей час передана іншим міністерствам, з метою створення критичної маси коштів для істотних природоохоронних інвестицій та забезпечення найкращого контролю досягнення екологічних цілей;

      Розділити державні закупівлі й процедури проектного циклу, створити на національному рівні окремий спеціалізований підрозділ, що займається винятково проектним циклом;

      Визначити конкретну мету роботи Фонду (у тому числі з огляду на міжнародні угоди, наприклад, підтримка досягнення показників, передбачених "Цілями розвитку тисячоріччя" ООН для міського й сільського водопостачання й каналізації);

      Встановити кілька реальних пріоритетів Фонду (наприклад, досягнення показників, передбачених нормами ЄС/ВООЗ для водойм неблагополучних регіонів).

РОЗДІЛ 3. ЕКОНОМІЧНИЙ МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ВОДОКОРИСТУВАННЯМ В ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ ТА ШЛЯХИ ЙОГО УДОСКОНАЛЕННЯ

3.1. Аналіз нормативно-правової бази щодо збору за спеціальне водокористування підприємствами житлово-комунального господарства України

В даний час збір за використання природних ресурсів в Україні здійснюється на основі загальних положень, передбачених Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", що було прийнято у 1991 р. [2]

Ці загальні вимоги дещо деталізовано у Водному кодексі України (1995р.) у статтях 29, 30, 32. У статті 30, присвяченій зборам за спеціальне водокористування, сказано наступне: "Розмір збору за використання води визначається на основі нормативів збору, фактичних обсягів використаної води та встановлених лімітів використання води. ...Збір за воду, втрачену при її транспортуванні, стягується з власників мереж водопостачання". У Водному кодексі України величини нормативів збору за спеціальне водокористування і порядок його справляння не визначені. Функції їх встановлення віднесені до компетенції Кабінету Міністрів України. [4]

Логічно було б припустити, що Кабінет Міністрів України при встановлені нормативів збору за спеціальне використання і порядку його справляння буде строго слідувати тій структурі зборів, що визначена статтею 30 Водного кодексу України. Однак цього не трапилось. Не приводячи точного визначення делегованих йому Верховною Радою повноважень, Кабінет Міністрів України прийняв дві постанови. [7] [8]

1. Постанова від 18 травня 1999 р. № 836 "Про затвердження нормативів збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору  за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту". До неї було внесено дві зміни: № 1341 від 23.07.99 і № 1421 від 13.09.2000.

2. Постанова від 16 серпня 1999 р. №1494 "Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту". До неї було внесено шість змін: №1421 від 13.09.2000; №146 від 14.02.2001; №323 від 04.04.2001; №1308 від 10.10.2001; №1426 від 26.10.2001 та №72 від 24.01.2002.

Перш за все, звертає на себе увагу те, що Кабінет Міністрів України, не маючи на те наданих йому законом повноважень, змінив єдиний збір, встановлений Водним кодексом і який має назву "збір за спеціальне водокористування", двома іншими зборами зі своїми назвами, відсутніми у Водному кодексі. Прав на затвердження нормативів збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, а також порядку його справляння Кабінет Міністрів у Водному кодексі України від Верховної Ради не отримував. Таким чином, була створена правова колізія. Інакше кажучи, ці два нормативних документи Кабінету Міністрів не повинні мати законної сили. Вони можуть бути скасовані у судовому порядку через формальну невідповідність об'єкту регулювання у цих двох підзаконних актах об'єкту регулювання, встановленому у законі. [4]

Нормативи збору за спеціальне використання поверхневих водних об'єктів для потреб житлово-комунального комплексу диференціюються за басейнами річок України, нормативи збору за використання підземних вод - за областями. Така диференціація обумовлена різною забезпеченістю територій водними ресурсами, а відповідно – різною економічною вартістю цих ресурсів.

Нормативи збору за використання поверхневих водних об'єктів коливаються в межах від 2,02 коп./куб.м для Дунаю до 12,1 - для річок Приазов'я і в середньому складають 4,7-5,0 коп./куб.м., за використання підземних вод складають в середньому 7,0-8,4 коп./куб.м з коливанням від 4,03 до 10,58 коп./куб.м - в залежності від регіону. [7]

В 1999 році постановою КМУ №1494 "Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту" було введено понижувальний коефіцієнт 0,1 до нормативів плати для підприємств житлово-комунального господарства. Цей коефіцієнт було введено для урегулювання фінансово-економічного становища житлово-комунального комплексу та створення сприятливих умов для платіжної спроможності цих підприємств. Згідно вище згаданої Постанови понижувальний коефіцієнт діяв до 2001 року. Але постановою КМУ № 323 від 04.04.2001 "Про внесення зміни до постанови КМУ № 1494 від 16.08.99." дію понижувального коефіцієнту було подовжено до 1 січня 2003 року. Введення та дія протягом 1999-2002 років включно понижувального коефіцієнту говорить про  неоднозначність встановлення нормативів збору за спеціальне водокористування. При цьому, вимоги європейського та, приведеного у відповідність до нього, українського законодавства унеможливлюють застосування такого коефіцієнта, а тому постає питання про впровадження нових нормативів збору за спеціальне водокористування. Динаміка змін нормативу збору за спеціальне водокористування для підприємств житлово-комунального господарства України в цілому та на прикладі підприємств ЖКГ Харківської і Полтавської областей наведено у Додатку 7. [27]

Слід зазначити, що у Водному кодексі є ряд неточностей та протиріч, які повинні бути ліквідовані. Наприклад, обґрунтовані заперечення викликає віднесення абонентів міських служб водопостачання та каналізації до числа водокористувачів (стаття 42). Насправді вони не водокористувачі, а водоспоживачі, що не впливають безпосередньо на водні об'єкти. Тому їх правові відносини зі службами водопроводу та каналізації регулюються не екологічним, а цивільним законодавством. Отже, вони не повинні отримувати дозвіл на спеціальне водокористування та сплачувати збір за нього, їм просто слід компенсувати витрати водопровідної служби міста на сплату збору за забір води з водного об'єкту в рамках договірних відносин між ними. [4]

Зазначимо також, що одночасно погіршились умови розрахунків з населенням за послуги по наданню питної води, оскільки значна частина плати за спеціальне водокористування опосередковано лягла на населення. З одного боку у відповідності до пункту 4.8 Інструкції, затвердженої наказом Мінфіну України № 231/539/118/219 від 01.10.99 "Про затвердження Інструкції про порядок обчислення і справляння збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту" визначено, що збір за використання водних ресурсів не справляється за воду, що використовується для задоволення питних і санітарно-гігієнічних потреб населення, в тому числі для задоволення виключно власних питних і санітарно-гігієнічних потреб підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та громадян - суб'єктів підприємницької діяльності. З другого боку значна частина збору за спеціальне водокористування відноситься до втрат води при її транспортуванні від місць забору до споживачів (ці втрати складають до 40 % і більше від усього обсягу води, що постачається населенню), що знаходиться у відповідності до нормативів, встановлених згідно з Методикою розробки технологічних нормативів використання води на підприємствах водопровідно-каналізаційного господарства України, затвердженої наказом Держбуду України від 21 липня 1998 р. №161. [27]

Плата за водокористування, що віднесена на втрати води водопровідно-каналізаційними господарствами, відноситься до собівартості продукції цих господарств, тобто до всієї води що постачається, у тому числі населенню, яке є основним її споживачем (у середньому на 90 %).

Таким чином виникає необхідність розробки галузевих нормативів для підприємств житлово-комунального господарства, що пов'язана із специфікою цієї галузі, яка знаходиться у стані надзвичайної зношеності основних фондів і тяжкому фінансовому становищі у зв'язку з систематичною несплатою населенням за надані послуги.

Якщо строго слідувати букві закону, то слід відмітити протиріччя у Водному кодексі України в частині визначення поняття "спеціальне водокористування" в статтях 29 та 48. В пункті 2 статті 29 "спеціальне водокористування" та "скидання забруднюючих речовин" можна розуміти як різні рівноправні поняття, з'єднанні сполучником "та". Тоді як у частині 1 статті 48 визначено, що "спеціальне водокористування" включає в собі скидання забруднюючих речовин із зворотними водами. Таке ж поняття випливає і з статті 30, це ще раз говорить про необхідність внесення до Водного кодексу України відповідних уточнень. [4]

Як свідчить аналіз законодавчих і підзаконних актів України, їм притаманний ряд істотних недоліків:

-  значна частина норм законів не являється нормами прямої дії;

-  є протиріччя як усередині нормативно-правових актів, так і між ними;

-   відсутні обґрунтовані галузеві нормативи для підприємств водопровідно-каналізаційного господарства, які б враховували їх специфіку функціонування.

Необхідність перегляду нормативів збору за спеціальне водокористування для підприємств житлово-комунального господарства пов'язана із специфікою цієї галузі, яка знаходиться у стані надзвичайної зношеності основних фондів і тяжкому фінансовому становищі у зв'язку з систематичною несплатою населенням за надані послуги. В умовах жорсткого державного контролю за тарифами за водопостачання та перманентного підвищення цін на електроенергію такий вид податку, як збір за спеціальне водокористування має визначальне значення для більш менш нормального функціонування цієї галузі господарства. На сьогоднішній день галузеві нормативи зборів в Україні для водокористувачів Держжитлокомунгоспу не розроблені. А економічний механізм водокористування потребує удосконалення та врахування специфіки галузей економіки з еколого-економічним обґрунтуванням та можливостями водокористувачів здійснювати збори до Державного бюджету України. [15] [17]

Діючі нормативи збору за спеціальне водокористування, які були встановлені у 1999 році, не враховували специфіку функціонування підприємств житлово-комунального господарства, що призвело до запровадження Урядом понижувального коефіцієнта, термін дії якого продовжували рядом постанов до 2002 року включно, таким чином з 1 січня 2003 року розмір збору для підприємств житлово-комунального господарства було збільшено у 10 разів. При цьому, вимоги європейського та, приведеного у відповідність до нього, українського законодавства унеможливлюють застосування такого коефіцієнта, а тому постало питання про впровадження нових нормативів збору за спеціальне водокористування.

Скасування, починаючи з 2003 року, коефіцієнта 0,1 за спеціальне водокористування створило додаткові нездоланні труднощі в роботі більшості підприємств галузі та знизило для багатьох з них надію на виживання у виключно важких умовах виробництва. [27]

Крім цього, зростання сплати за спеціальне водокористування призводить до збільшення тарифу за послуги водопостачання для населення.

З метою стабілізації виробничої діяльності підприємств житлово-комунального господарства, ліквідації пільг і впорядкування системи збору доцільно розробити та встановити нові нормативи збору за спеціальне водокористування в цій галузі, що повністю враховували б специфіку підприємств цієї галузі.

3.2. Економічний аналіз даних фактичного розміру збору за використання води підприємствами житлово-комунального господарства

Збір за спеціальне використання водних ресурсів входить до складу економічного механізму, створеного в Україні в сфері природокористування, поряд з іншими податками та зборами.

Збір за спеціальне водокористування був першим у переліку природно-ресурсних податків та зборів, що входять в доходну частину Державного бюджету України, і стягувався з підприємств-природокористувачів з 1994 року. Збір за спеціальне використання водних ресурсів відповідно до Закону "Про систему оподаткування" від 18.02.97 року №77/97-ВР включено до складу загальнодержавних податків та зборів (обов'язкових платежів). [27]

Загальні надходження зборів за спеціальне водокористування до державного бюджету України у відношенні до доходної частини бюджету можна представити таким чином (мал. 3). Збір за спеціальне використання водних ресурсів відноситься до загального фонду державного бюджету, за рахунок якого здійснюється перерозподіл коштів, і практично єдиним джерелом, за рахунок якого фінансуються програми раціонального використання водних ресурсів, охорони і поновлення водних ресурсів, очищення води тощо.

Малюнок. 3 - Динаміка змін долі збору за спеціальне використання водних

ресурсів в загальній доходній частині бюджету України, %. [27]

Об'єктом обчислення збору за спеціальне водокористування, як вже згадувалося раніше, є фактично використаний обсяг води поверхневих та підземних джерел. Але на даному етапі при обчисленні збору не враховується специфіка використання водних ресурсів тими чи іншими підприємствами-водокористувачами, бо навіть понижувальні коефіцієнти сьогодні не діють. Для обчислення збору за спеціальне водокористування житлово-комунального господарства до 1 січня 2003 року застосовувався понижувальний коефіцієнт 0,1, із скасуванням якого для ЖКГ наступили важкі часи.