Економічні механізми державного управління природоохоронною діяльністю

Страхові компанії страхують джерела підвищеної небезпеки відповідно до умов ліцензування страхової діяльності на території РФ, затверджених наказом Росстрахнагляду від 19 травня 1994 р. № 02-02/08. Згідно з цими умовами окремими видами є страхування цивільної відповідальності:

      власників автотранспортних засобів;

      перевізника;

      власників джерел підвищеної небезпеки.

Страхування цивільної відповідальності власників джерел підвищеної небезпеки є добровільною формою страхування. Проте можливе й обов'язкове страхування - ст. №15 Федерального закону Росії від 21 липня 1997 р. введений спеціальний вид страхування відповідальності - страхування цивільної відповідальності організацій, що експлуатують небезпечний виробничий об'єкт, на випадок спричинення шкоди життю, здоров'ю чи майну інших осіб і навколишньому природному середовищу в результаті аварії на такому виробничому об'єкті. Об'єктом страхування є майнові інтереси страхувальника (застрахованої особи), пов'язані з обов'язком останнього в порядку, встановленому цивільним законодавством, відшкодувати шкоду, заподіяну навколишньому середовищу та третім особам, у зв'язку із здійсненням страхувальником діяльності, що являє собою небезпеку для навколишнього середовища. [37]

Система законодавства України про екологічне страхування повинна розвиватися в двох напрямах:

1) як елемент економіко-правового механізму природокористування та охорони навколишнього середовища (в рамках екологічного законодавства України);

2) як напрям підприємницької діяльності.

Обидва блоки на сьогодні перебувають у стадії формування.

Основу для регулювання відповідних відносин становлять конституційні норми, які встановлюють право на безпечне для життя і здоров'я населення та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50 Конституції України).

Перший блок законодавства про екологічне страхування складається з уже згаданої ст. 49 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", а також норм про необхідність здійснення екологічного страхування, передбачених законами України: "Про природно-заповідний фонд" (ст. 50); "Про пестициди та агрохімікати" (ст. 9); "Про відходи" (ст. 14, 38); "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" (ст. 15, 17); "Про перевезення небезпечних вантажів" (ст. 5,7,9,22); "Про угоди про розподіл продукції" (ст. 9, 29, 30) та деякі інші. [2]

До другого блоку законодавства, що може сьогодні бути базою для подальшого розвитку інституту екологічного страхування, відноситься спеціальний Закон України "Про страхування" від 7 березня 1996 р., присвячений виключно регулюванню страхової діяльності, а також інші норми законодавства про страхування, передбачені цивільним законодавством України. [3]

При цьому Закон України "Про страхування" зазначає, що обов'язкове страхування встановлюється Законами України шляхом внесення змін до цього Закону. А форми типового договору, порядок проведення і особливі умови ліцензування обов'язкового страхування визначаються Кабінетом Міністрів України (ст. 5). При здійсненні обов'язкового страхування Кабінетом Міністрів України встановлюються максимальні розміри страхових тарифів або методика їх розрахунків та мінімальні розміри страхових сум (ч. 5 ст. 9 Закону України "Про страхування"). Такою є загальна схема розвитку страхового законодавства в Україні. На жаль, на сьогодні екологічне страхування відсутнє в переліку видів обов'язкового страхування, хоча змінами, внесеними до цього закону 8 червня 2000 р., до ст. 6 було внесено п. 31 такого змісту: "страхування цивільної відповідальності інвестора, в тому числі за шкоду, заподіяну довкіллю, здоров'ю людей, за угодою про розподіл продукції, якщо інше не передбачено такою угодою". Це один з перших кроків до легалізації екологічного страхування в правовій системі України. [3]

Не дивлячись на значну, на перший погляд, кількість законодавчих актів, які мали б створювати передумови для становлення цього виду страхування, екологічне страхування в Україні поки що не розвивається. Серед основних причин такого становища є те, що норми цивільного та страхового законодавства повною мірою не відображають специфіку відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища, та соціальну спрямованість екологічного страхування, яке не може зводитись лише до окремого виду підприємницької діяльності.

Для того, щоб довести необхідність розробки самостійного Закону України "Про екологічне страхування", слід розглянути специфіку екологічного страхування, зокрема його екологічно й економічно значущі функції, які підкреслюють особливості цього виду страхування як фінансової системи держави, а саме:

      превентивна - реалізується шляхом відрахування частини страхових платежів страховиками на превентивні заходи щодо зниження ризиків;

      контрольна - реалізується шляхом перевірки страховою організацією виконання страховиком умов страхового договору щодо проведення превентивних заходів;

      компенсаційна - реалізується шляхом компенсації (повної чи часткової) збитків, спричинених третім особам при настанні страхового випадку;

      інвестиційна - реалізується шляхом інвестиції страховою організацією частини коштів страхових резервів, або спеціальних страхових фондів у діяльність страхувальників;

      соціальна - реалізується шляхом виділення страховою організацією частини коштів страхових резервів для підвищення рівня соціального захисту населення, працівників підприємств;

      інформаційна - реалізується шляхом фінансування страховиком діяльності з підготовки умов страхового договору (аквізіційна діяльність).

Викладена специфіка екологічного страхування не дає змоги врегулювати цей інститут за загальною схемою, тобто в рамках існуючого страхового законодавства, навіть за умови внесення змін до ст. 5 Закону "Про страхування" - обов'язкові види страхування, та врегулювання, на рівні постанов Кабінету Міністрів України порядків проведення окремих видів обов'язкового екологічного страхування.

Враховуючи вищенаведене, а також те, що відповідно до ст. 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, засади використання природних ресурсів, основи соціального захисту екологічної безпеки, засади створення і функціонування фінансового ринку визначаються виключно законами України, необхідним є прийняття спеціального закону "Про екологічне страхування", який би органічно вписувався в існуючу систему екологічного законодавства. [37]

Крім страхування, у світовій практиці широко застосовуються приклади продуктових екологічних податків (наприклад, на імпортовану тару й упакування), які в деяких країнах Центральної й Східної Європи служать значним джерелом доходів для національних екологічних фондів. Із країн ВЕКЦА такі продуктові податки успішно застосували Молдова й Вірменія. У Вірменії, де вони використовуються для збору коштів, а не стимулювання, податок встановлено для 22 категорій продуктів (на початок 2000 р.), але цей перелік змінюється. Величина податків різна. В той час як надходження від цих податків направляються безпосередньо в державний бюджет, у Молдові збори за викиди пересувних джерел, що використовують етилований та не етилований бензин, а також дизельне паливо є цільовими й розподіляються Національним екологічним фондом Молдови. Після встановлення, ці збори стали єдиним значним джерелом фонду (більше 90% на початок 2000 р.). Продуктовий податок, що збирає кошти з усіх користувачів автотранспорту при продажі моторного палива, у цьому випадку набагато більше ефективний. [19]

З іншого боку, якщо судити по кількості забруднюючих речовин, дохідна база Фонду охорони навколишнього природного середовища досить широка. Навіть після значного скорочення кількість існуючих зборів по забруднюючих речовинах залишається дуже великим. Екологічна інспекція не має необхідних ресурсів для їхнього ефективного контролю. Відсутність достовірних даних Податкової адміністрації по окремим зборам не дозволяє оцінити ситуацію. Однак добре відомо, що на Україні, основна частина надходжень пов'язана з дуже обмеженим числом забруднюючих речовин. Ці надходження перерозподіляються при зборах по інших речовинах, для яких вартість адміністрування зборів більше величини надходжень. Така система виявляється обтяжна як для платників, так і державних органів. У більшості країн ОЕСД збори застосовуються для 2-3 основних забруднюючих речовин. Однак у більшості з них також є добре розвинена система продуктових податків, які легко контролюються й збираються без великих адміністративних витрат.

Крім того, нормативи зборів на Україні, хоча й відносно високі в порівнянні з іншими країнами ВЕКЦА, всеж ще значно нижче, ніж у країнах ОЕСД. Наприклад, нормативи збору NOx й SO2 на Україні становлять близько 30 євро за тонну викидів, у сусідній Польщі на рівні приблизно 100 євро, у Чехії – 31,36 євро, Латвії – 19,39 євро й Литві – 138,73. Далі, норматив для БПК5 встановлено у Литві на рівні 206,79 євро за тонну, Польщі - 810 євро/т, тоді як на Україні - 8 євро/т. Особливо, якщо порівняти ці нормативи з мінімальною вартістю пропонованих на ринку очисних пристроїв, важко зрозуміти, як вони можуть стимулювати забруднювачів, щоб ті робили великі інвестиції для вловлювання викидів. Таким чином, збір за забруднення на Україні є головним економічним інструментом одержання фінансових засобів й у принципі не відрізняється від інших податків. [18]

Висновки до розділу 2

1. Україна пройшла значний шлях розвитку та становлення природоохоронного законодавства, впровадження економічних механізмів регулювання природокористуванням та природоохоронною діяльністю. Для досягнення рівнів міжнародних стандартів в цій галузі законодавства потрібна розробка ряду законодавчих актів, прийняття виважених потиличних рішень тощо. Україні необхідні нова сучасна екологічна стратегія й програма дій, що відбивають всі останні політичні й економічні зміни в країні, у тому числі нові реалії виробництва й споживання, що змінили потреби в природоохоронних інвестиціях.

Без реалістичних цілей і завдань, чітко зазначених у політичних документах, важко оцінити екологічну ефективність роботи Фонду. Важко встановити відповідальність за досягнення, або не досягнення цілей, які не визначені, і оцінити необхідність інвестицій. Звичайно ж, всі виконувані Фондом програми важливі, але вони не є однаково невідкладними, і Фонд не може служити засобом рішення всіх цих проблем. Отже, потрібно переглянути мету, зробити їх більше конкретними й для їхнього досягнення визначити реалістичні завдання, вимірювані показники їхнього досягнення. Необхідна широка підтримка громадськості, достатній економічний аналіз й обґрунтування, а не кон'юнктурний підхід до прийняття програм. Тільки ясно зазначені цілі й завдання Фонду, по яких легко оцінити ефективність його роботи, допоможуть орієнтації Фонду, підвищать його авторитет як у країні, так і закордоном.

2. За минулі 15 років після створення системи екологічних фондів України, вони перетерпіли значні зміни, тісно пов'язані з розвитком державного фінансування в країні. Спочатку вони були створені як позабюджетні, на них не поширювалися в повному обсязі основні правила бюджетного фінансування. З роками кількість позабюджетних фондів зросла настільки, що вони стали серйозно загрожувати стабільності державної фінансової системи. В 1998 р. Україна провела реформи, які значно зміцнили процедури витрат бюджетних коштів. Було створено Державне казначейство, всі перерахування стали проводиться через єдиний рахунок казначейства, прийнятий Бюджетний Кодекс, колишні позабюджетні фонди були консолідовані в бюджет. У результаті різко зросла фінансова дисципліна використання державних коштів. Були спочатку спроби застосувати програмно-цільовий підхід у бюджетному процесі. Всі ці зміни свідчать про прагнення української влади зробити державне фінансування більше прозорим й ефективним, наблизити його до міжнародних стандартів. Відповідно, значно покращилися правові основи діяльності Державного фонду. Проте, спеціальне вторинне законодавство про Фонд змінилося в меншому ступені. Воно залишається громіздким, таким, яке має значні протиріччя.

3. Річний цикл витрат коштів Державного фонду може розглядатися як значна перешкода для реалізації інвестиційних природоохоронних проектів, тому що багато хто з них вимагають стабільного фінансування протягом декількох років. На Україні зараз розглядається можливість застосування середньострокового бюджетного планування. Деякі кроки вже були початі по його введенню, використовуючи дворічний строк, але для державного фінансування довгострокових інвестиційних проектів потрібно в середньому цикл в 3-4 року.

4. Виходячи із кращої міжнародної практики, можна зробити висновок, що в діяльності Фонду після 2000 р. виявилися позитивні тенденції у витрачанні коштів. Зростання розміру окремих проектів й істотне збільшення частки інвестиційних витрат у загальному обсязі фінансування сприяли реалізації більше ефективних природоохоронних заходів. Крім того, Фонд тепер має більше збалансований розподіл витрат по природоохоронних напрямках, що дозволяє зм'якшити традиційну критику із приводу "відсутності зв'язку між надходженнями й витратами" у Фонді. Дійсно, у минулому Фонд часто дорікали у відсутності проектів по тим секторам, звідки він дістає основні кошти, а саме збір за викиди в атмосферне повітря визначає основну частину бюджету Фонду, у той час як фінансування направлялося головним чином у водний сектор.

5. Однак, незважаючи на ряд позитивних змін у своїй діяльності, Фонд як і раніше має серйозні недоліки в практичній реалізації проектів. Основна проблема Фонду полягає в його нездатності забезпечити виконання проектів зі своєю участю. Наприклад, Рахункова палата відзначає, що в 2003 р. Фонд надав кошти для 7 інвестиційних проектів по реконструкції та придбанню очисного устаткування, але лише один проект був завершений.

Отже, пропонується:

      Підтримувати стабільність доходів, у міру можливості підтримувати збереження частки відрахувань зборів за забруднення в Державний фонд. Неухильно дотримувати цільового використання засобів,  у строгій відповідності із зазначеними законодавством видами діяльності;

      Розглянути можливість уведення податку на екологічно небезпечні види продукції (наприклад, шини, використані акумулятори, ін.), що дозволить забезпечити стабільні грошові надходження у Фонд. Зменшити кількість забруднюючих речовин, за які береться збір, до менш 10. Розглянути можливість заміни збору за викиди від пересувних джерел податком на моторне паливо

      Забезпечити впровадження в Україні такого економічного механізму природоохоронної діяльності, як страхування. Визначити види господарської діяльності за якими екологічне страхування  є загальнообов’язковим тощо.