Економічні механізми державного управління природоохоронною діяльністю

t-align:justify">Відповідно до Конвенції про біологічну розмаїтість, заходи щодо охорони екосистем ставлять за мету задоволення потреб людини у використанні природних ресурсів, при одночасному збереженні біологічного багатства й підтримці екологічних процесів, необхідних для збереження складу, структури й функцій даного середовища перебування або екосистеми. [22]

Хоча науково-технічних прогрес пропонує чимало безпрограшних можливостей одночасного досягнення економічних, природоохоронних і соціальних цілей, спроби збалансувати ці аспекти розвитку в повсякденних рішеннях неминуче спричиняють вироблення ціннісних установок і вибір соціальних пріоритетів, які, у свою чергу, найчастіше вимагають важких компромісів. Такі компроміси - між поколіннями, соціальними групами й державами - визначають те, як різні люди уявляють собі "стійкий розвиток". Ці компроміси можуть бути лише „гаданими” - тобто, з урахуванням фактора часу й повного обсягу соціальних витрат економічної діяльності, компроміси перестають бути такими. Наприклад, вилов риби понад промисловий запас може тимчасово підвищити доходи населення, у зв'язку із чим природоохоронні заходи здадуться надто дорогими. Однак, ці заходи повернуться, якщо вони запобігатимуть краху рибних господарств і, тим самим, забезпечать населення продовольством та доходами в довгостроковій перспективі. Аналогічним чином, високі соціальні витрати забруднення навколишнього середовища виправдовують витрати на заходи щодо запобігання забруднення й пом'якшення його наслідків.

Все вищезазначене, можливе лише за умови вироблення державою стійкої екологічної політики та розроблення відповідних чітких, зрозумілих та справедливих економіко-екологічних механізмів регулювання природоохоронної діяльності. [20]

 

2.2. Фінансування природоохоронної діяльності в Україні (Державний фонд охорони навколишнього природного середовища)

 

В умовах економічної кризи в Україні проблема фінансування природоохоронних заходів набуває особливої гостроти, оскільки під час реформування фінансової системи та її адаптації до ринкових умов були втрачені попередні джерела видатків на природоохоронні потреби.

Враховуючи реальне скорочення бюджетного фінансування заходів по забезпеченню екологічної рівноваги, в 1992 році відповідно до Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” була створена система фондів охорони навколишнього природного середовища на державному та місцевому рівнях. Кількість фондів наведена у Таблиці 1. [51]

Механізм плати за забруднення навколишнього природного середовища, впроваджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.01.1992 № 18, став одним з перших еколого-економічних інструментів природоохоронної діяльності, направлених на запобігання виснаження природних ресурсів, скорочення викидів, скидів забруднюючих речовин та розміщення відходів, припинення безоплатного використання навколишнього середовища як приймальника забруднюючих речовин.

З метою спрощення системи платежів за забруднення Мінприроди, за погодженням з іншими зацікавленими органами центральної виконавчої влади, розробило нову редакцію Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 року № 303 (із змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України від 27.10.99 № 1984 та від 11.08.2000 №1261). [8]

Таблиця 1

Кількість фондів охорони навколишнього природного середовища

станом на 1 січня 2006 року [51]

Адміністративно - територіальна одиниця України	Кількість фондів охорони навколишнього природного середовища (одиниць)
	Сільські	Селищні	Міські	Районні	Республіканський АР Крим, обласні, Київський, Севастопольський	Всього
АР Крим	236	37	16	2	1	292
Вінницька обл.	662	29	17	0	1	709
Волинська обл.	379	22	11	0	1	413
Дніпропетровська обл.	271	40	20	22	1	354
Донецька обл.	0	0	28	17	1	46
Житомирська обл.	582	43	10	0	1	636
Закарпатська обл.	306	20	10	7	1	344
Запорізька обл.	185	16	14	10	1	226
Івано-Франківська обл.	471	24	16	6	1	518
Київська обл.	583	30	23	2	1	639
Кіровоградська обл.	270	18	11	7	1	307
Луганська обл.	194	54	29	4	1	282
Львівська обл.	433	21	35	6	1	496
Миколаївська обл.	287	17	4	0	1	309
Одеська обл.	439	32	19	1	1	492
Полтавська обл.	410	22	13	0	1	446
Рівненська обл.	337	16	11	1	1	366
Сумська обл.	344	21	15	0	1	381
Тернопільська обл.	580	17	18	0	1	616
Харківська обл.	333	47	14	5	1	400
Херсонська обл.	225	24	9	1	1	260
Хмельницька обл.	568	24	13	20	1	626
Чернівецька обл.	15	3	8	10	1	37
Чернігівська обл.	505	26	14	1	1	547
Черкаська обл.	305	10	14	9	1	339
м. Київ	0	0	0	0	1	1
м. Севастополь	0	0	0	0	1	1
Державний фонд охорони навколишнього природного середовища						1
РАЗОМ	8920	613	392	131	27	10084

Важливим інструментом цільового фінансування природоохоронних заходів загальнодержавного та регіонального значення, в тому числі заходів щодо зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я населення, оперативного реагування на ускладнення екологічної ситуації в різних регіонах України є Державний фонд охорони навколишнього природного середовища (з 1998 року в складі Державного бюджету України).

В розвиток еколого-економічного механізму природокористування була розроблена нормативно-правова база та введена плата:

- за спеціальне використання водних ресурсів та за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту (постанова Кабінету Міністрів України від 18.05.99 № 836 зі змінами, викладеним у редакції постанови Кабінету Міністрів від 23.07.99 № 1341 та від 16.08.99 № 1494, Інструкція про порядок обчислення та справляння збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, затверджена спільним наказом Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки та ДПА від 01.10.99 № 231/539/118/219, зареєстрована в Мін'юсті 19.10.99 за №711/4004).

- за користування надрами для видобування корисних копалин (постанови Кабінету Міністрів України від 2.08.96 № 899, від 12.09.97 №1014, від 9.08.99 № 1440, Інструкція про порядок обчислення і справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин, затверджена спільним наказом Мінекобезпеки, ДПА, Мінпраці та Держкомгеології від 30.12.97 № 207/472/51/157, зареєстрована в Мін'юсті 16.01.98 за № 20/2460.

- за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин (постанова Кабінету Міністрів України від 08.11.2000 № 1682, Інструкція про порядок обчислення і справляння плати за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, затверджена спільним наказом Мінприроди, ДПА, Мінфіну, Мінпраці від 08.02.01 № 37/45/73/44, зареєстрована в Мін'юсті від 22.02.01 за № 160/5351);

- за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод (постанова Кабінету Міністрів України від 07.03.2000 № 456, Інструкція про порядок обчислення і справляння платежів за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод, затверджена спільним наказом Мінекобезпеки, ДПА, Держкомгеології, Мінпраці від 13.06.2000 № 51/128/307/128, зареєстрована в Мін'юсті від 03.07.2000 за № 383/4604).

Постанова Кабінету Міністрів України "Про твердження Порядку нормативів збору платежів за забруднення навколишнього природного середовища й одержання цих зборів" прийняте 1 березня 1999 р. №303. Положення про Республіканський Фонд було спочатку змінене в 1998 р. постановою Кабінету Міністрів України "Про твердження Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища" №634 від 7 травня 1998 р. і потім в 2002 р. (постанова Кабінету Міністрів України №181 від 15 лютого 2002 р.). У цілому ці постанови підтвердили бюджетний статус Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, основні джерела грошових надходжень й їхній розподіл по фондах різних рівнів, а також установили основні напрямки витрати засобів. Так, відповідно до Положення, Державний фонд підкоряється Мінприроди України, і міністр є головним розпорядником його ресурсів. Обласні й інші місцеві фонди підлеглі місцевим радам (адміністраціям). На 1 січня 2006 р. у країні всього було зареєстровано 10084 фондів. [6]

Одним з важливих інструментів, запропонованим зазначеними вище постановами, стало використання паспортів бюджетних програм. Річні витрати Фонду визначені в бюджеті по програмах. Паспорт програми містить її опис, включаючи мету й показники ефективності. Використання паспортів є обов'язковим. Державне казначейство не погодить ніяких перерахувань, якщо не підготовлений паспорт бюджетної програми, що повинне бути зроблене протягом  місяця після затвердження річного бюджету.

Щорічний Закон "Про Державний бюджет України" має велике значення для Фонду, тому що планування його діяльності безпосередньо пов'язане з підготовкою державного бюджету в цілому. Крім того, цей закон може внести зміни в розподіл коштів, отриманих від платежів за забруднення, між фондами різних рівнів і різних відомств, не так, як передбачено спеціальним законодавством про Фонд. В 2006 р. Державний фонд фінансував 8 бюджетних програм. Але 15 інших програм виконуються п'ятьма іншими відомствами, також використовуючи платежі за забруднення навколишнього природного середовища. Це Міністерство промислової політики, Міністерство з питань   надзвичайних   ситуацій   і   ліквідації   наслідків   Чорнобильської   катастрофи, Міністерство аграрної політики, Державний комітет по водному господарству, а також Національне космічне агентство. Мінприроди України погоджує ці програми, а використання коштів не контролює. [14]

Що стосується витрати коштів, діяльність Фонду також регламентується переліком видів діяльності, які ставляться до природоохоронних заходів. Уперше він був затверджений Кабінетом Міністрів 17 вересня 1996 р. постановою №1147. Протягом  наступних років він кілька разів коректувався. Зазначені постанови визначають використання засобів винятково на екологічні потреби. [13]

Витрата коштів по бюджетних програмах також регламентується Порядком планування й фінансування природоохоронних заходів з Державного фонду, затвердженого наказом Мінприроди від 21 травня 2002 р. № 189 і зареєстрований у Міністерстві юстиції 6 червня 2002 р. за №482/6770. Даний Порядок встановлює процедури звернення до Фонду й оцінки проектних пропозицій співробітниками міністерства.

Крім того, Бюджетний Кодекс встановлює основні принципи фінансового контролю, аудита й оцінки ефективності використання фінансових ресурсів. Порушення Бюджетного Кодексу, залежно від  ступеня порушення (наприклад, несанкціоноване використання бюджетних засобів, використання їх не за призначенням) спричиняють   цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідних посадових осіб, як визначено законодавством України. Однак, вторинне законодавство по Фонду не містить посилань на ці закони (цивільне або карне право) або вказівок на їхнє використання.

Одним з істотних недоліків законодавства по Фонду є вимога, щоб персонал, відповідальний за оцінку заявок, також здійснював прямі закупівлі по проектах, обраним для фінансування. Державні закупівлі - це важлива й необхідна функція державних органів, але вони не є, й не повинні покладатися на державні механізми фінансування. Основне завдання фондів полягає в оцінці пропозицій, виборі й фінансуванні проектів, а проведення закупівель варто передати одержувачам грантів, з перевіркою результатів персоналом Фонду на відповідність вимогам законодавства. Фактично для Державного фонду бенефіціари, підрядники/інвестори найчастіше є одними й тими самими. Фонд організує проведення тендерів і підписує договори з обраними підрядниками. Крім того, існуюче законодавство по Фонду не забезпечує незалежності роботи його співробітників, захисту від кон'юнктурних і політичних рішень. [18]

Протягом  декількох років Мінприроди України намагається вирішити ці проблеми шляхом прийняття Закону "Про Національний екологічний фонд". Кілька проектів закону було підготовлено, але дотепер Верховна Рада продовжує їх відхиляти. Остання версія закону була відхилена Верховною Радою в лютому 2006 р., у ній пропонувалося вдосконалити систему фондів. Насамперед, пропонувалося дати Фонду статус юридичної особи, зі своїм штатом і необхідною структурою керування, із представництвом основних клієнтів Фонду в наглядацькій раді з метою досягнення балансу інтересів. Однак слід зазначити, що юридичний статус Фонду сам по собі не гарантує відсутність політичного тиску на персонал. Необхідні чіткі правила й процедури, що забезпечують прозорість і відповідальність за прийняття рішень.

Крім цього, проект пропонував двоступінчасту структуру Фонду з Державним фондом у центрі і його відділеннях в 27 областях, 2 містах (Києві й Севастополі) і в Автономній Республіці Крим. Ці пропозиції свідчать про ясне розуміння проблем Фонду. Проте, необхідно відкрите й відверте обговорення з усіма зацікавленими сторонами для досягнення остаточної угоди й забезпечення широкої підтримки реформуванню Фонду. [18]

В 2006 р. основна частина ресурсів Фонду призначалася для фінансування трьох основних програм: керування відходами (30% бюджету Фонду), очищення стічних вод (20%) і програма здешевлення кредитів комерційних банків (13%). [18]

Однак ці пріоритети не підкріплені конкретними цілями і ясними індикаторами екологічної ефективності, які необхідно досягти. Відсутність конкретних цілей і короткострокове (річне) планування програм Фонду не дозволяють забезпечити реальне керівництво розподілом фінансових засобів. Така ситуація із установленням пріоритетів не дозволяє забезпечити раціональне планування й керування державними засобами. У результаті, важко показати, як ефективність роботи Фонду пов'язана з досягненням пріоритетів національної екологічної політики. Існує реальна необхідність визначення конкретної області діяльності Фонду, уточнення для нього пріоритетних напрямків, особливо  всередині секторів.