Економічні механізми державного управління природоохоронною діяльністю

Можливості кредитування в МФО різні. Хоча міжнародна підтримка екологічних проектів зростає, однак, рівень екологічних інвестицій на Україні ще досить низький, особливо на тлі масштабу й гостроти наявних екологічних проблем. Це пов'язано рядом факторів, серед яких слабкий контроль виконання вимог природоохоронного законодавства, відсутності чіткої екологічної стратегії, дефіцит добре підготовлених стійких проектів, нерозвинений фінансовий ринок і ринок капіталу. Кредити комерційних банків залишаються дорогими, міжнародна   фінансова   допомога зовсім не обов'язково буде швидко надана для виконання довгострокових екологічних проектів. Тому бюджетні ресурси будуть продовжувати відігравати найважливішу роль. [19]

Досвід країн Центральної й Східної Європи, що мають успішні екологічні фонди, показує, що вони можуть по різному використатися й донорами, і МФО, наприклад, у якості: [19]

1.              Фінансового посередника;

2.              Виконавця проекту;

3.              Джерела співфінансування.

З огляду на існуючу адміністративну структуру Державного фонду й досвід роботи персоналу тільки по простих грантах, Фонд не може претендувати на роль фінансового посередника Всесвітнього Банку (або будь-який інший МФО). Фонд не може взяти на себе виконання всього проекту, тому що його процедури керування проектним циклом дуже спрощений і його основний досвід полягає в перевірці змісту заявок на відповідність вимогам бюджетних програм. Перш ніж думати про виконання таких функцій, Фонду потрібно освоїти ясні й чіткі процедури по оцінці проектів і контролю їхнього виконання.

2.3. Нові економічні механізми управління природоохоронною діяльністю

Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" закладено правові основи запровадження екологічного страхування В Україні. Так, ст.49 говорить: "В Україні здійснюється добровільне й обов'язкове державне страхування громадян і їх майна, майна і прибутків підприємств, установ і організацій у разі збитку, заподіяного внаслідок забруднення навколишнього природного середовища і погіршення якості природних ресурсів". [2]

Потреба в екологічному страхуванні в Україні, зважаючи на важкий фінансовий стан багатьох підприємств-забруднювачів, зумовлена постійним збільшенням навантаження на навколишнє природне середовище та ростом кількості аварій, які призводять до забруднення навколишнього середовища, погіршення стану здоров'я людей та значних матеріальних втрат.

Однак відповідного інституту ще й досі практично не існує, не дивлячись на наявність прямих посилань про необхідність його впровадження в багатьох актах екологічного законодавства.

Затримки у законодавчому врегулюванні інституту страхування в екологічній сфері значною мірою пов'язані з тим, що екологічне страхування - новий для нашої держави вид страхової діяльності, розвиток якого в силу об'єктивних умов пов'язаний з низкою проблем: [37]

•  недостатнім розвитком законодавчої бази екологічного страхування;

•  відсутністю конкретних і сталих понять, які визначають екологічне страхування як складову економіко-правового механізму;

•  недосконалістю, а в ряді випадків і відсутністю нормативно-методичної бази для кількісної оцінки екологічного ризику і пов'язаної з ним шкоди;

•  відсутністю достатнього досвіду проведення екологічного страхування як у нас в державі, так і за кордоном.

Останній елемент, однак, потребує більш поглибленого аналізу, оскільки і в міжнародно-правовому контексті, і на рівні окремих державно-правових систем інститут екологічного страхування все ж зазнав певного розвитку. Врахування відповідного досвіду буде корисним у процесі створення і запровадження цього інституту в Україні. Але оскільки страхування добровільне і немає відповідних підзаконних актів, які регулюють процес страхування, ця система не працює.

Ще 10 років тому, а саме з прийняттям Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" на зміну адміністративним методам, що повною мірою застосовувались у сфері екології, було запроваджено економічний механізм природокористування та охорони навколишнього середовища. Одним з елементів цього механізму було визнано екологічне страхування. Ст. 49 відповідного закону віднесла до цього виду страхування добровільне і обов'язкове державне та інші види страхування громадян і їх майна, майна та доходів підприємств, установ, організацій на випадок шкоди, заподіяної внаслідок забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. [2]

Постановою Верховної Ради України "Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки" (р. 34) передбачено, що одним із напрямів удосконалення екологічного законодавства повинно стати прийняття нових (невідкладних) законів, у тому числі Закону України "Про екологічне страхування"; запровадження для екологічно небезпечних виробництв обов'язкового екологічного страхування є обов'язковою умовою функціонування єдиної державної системи запобігання аваріям, катастрофам та надзвичайним ситуаціям і реагування на них (р. 25). [6]

Серед міжнародно-правових документів, що створюють правову базу регулювання питань екологічного страхування, слід було б згадати Конвенцію Ради Європи 1993 р. про цивільну відповідальність за шкоду, заподіяну здійсненням небезпечної для навколишнього середовища діяльністю.

Досить серйозна увага приділяється екологічному страхуванню і на рівні Європейського Союзу. В цьому контексті можна навести Директиву Європейського Союзу про цивільну відповідальність за шкоду, заподіяну відходами, та ін. [37]

У зарубіжних країнах страхування відповідальності за шкоду від забруднення навколишнього середовища виникло на початку 60-х рр. Причому визначення страхового випадку включало як аварійне забруднення навколишнього середовища, так і довготривалі надходження шкідливих речовин у навколишнє середовище, що повторювались. Але після декількох резонансних судових процесів у Німеччині проти крупних корпорацій у зв'язку з забрудненням природного середовища в процесі господарської діяльності формулювання страхового випадку в 1973 р. було змінено на покриття тільки ризику раптового і аварійного забруднення навколишнього середовища.

В деяких державах, зокрема в тій самій Німеччині, страхування відповідальності за забруднення навколишнього середовища здійснюється в межах діючого природоохоронного законодавства. У випадку аварії чи довготривалого викиду потерпіла сторона має право сама визначити величину заподіяної шкоди і звернутися до суду. Суд же може або прийняти, або за допомогою судової експертизи провести переоблік (хоча, як правило, це не відбувається), після чого зобов'язати відповідача компенсувати заподіяну шкоду. В 1992 р. відбулось 25 882 судових процеси, пов'язаних безпосередньо з порушенням природоохоронного законодавства. Будь-яка фізична або юридична особа зобов'язані оплачувати як самі акти природокористування, так і страхування аварійних подій, можливих у процесі природокористування, на суму не менше 1,4 млн. марок ФРН за випадок з щорічною страховою сумою до 6 млн. марок ФРН, не враховуючи при цьому витрати на судовий захист. За очікувані і неаварійні випадки забруднення платежі становлять не менше 4,2 млн. марок ФРН за подію з щорічною страховою сумою до 12 млн. марок ФРН, при цьому також не враховуючи видатки на судовий захист. [37]

У багатьох країнах ризик заподіяння шкоди навколишньому середовищу аварійним забрудненням включається до стандартного договору добровільного загального страхування цивільної відповідальності підприємств. Обов'язкове страхування відповідальності за екологічну шкоду існує і здійснюється приватними страховими компаніями в Бельгії. Цей вид страхування прийнято, але не впроваджено в практику в Португалії. Страхові фонди деяких держав функціонують спільно з фондами багатьох страхових компаній.

Не дивлячись на це, ліміти відповідальності, що страхуються, часто не забезпечують достатньої компенсації. Це пов'язано з тим, що заподіяна економічна шкода від екологічних аварій, як правило, значно перевищує фінансовий потенціал окремого страховика. Відтак далеко не кожна страхова компанія могла взяти відповідальність за забруднення навколишнього середовища. Тільки в кінці 70-х рр. нашого століття в Голландії, Великобританії, Японії, Швеції та інших країнах почали з'являтися страхові пули, які розширили як поле страхової діяльності, так і сам страховий ринок.

На сьогодні у світовій практиці існують такі види страхування екологічних ризиків: [37]

      Екологічне страхування нерухомих об'єктів (fixed facilities):

- Pollution Legal Liability Select - "Вибіркове страхування юридичної відповідальності за забруднення", яке надає страховий захист  у разі викиду забруднюючих речовин із застрахованої площадки (місцезахоронення відходів), а також під час їх транспортування;

- Storage Tank Liability - "Страхування відповідальності за виток забруднюючих речовин з наземних (підземних) ємностей - сховищ".

      Екологічне страхування підприємств сервісу:

- Asbestos Abatement Liability Insurance - "Страхування відповідальності підрядників, які займаються розчисткою територій /будов від матеріалів, що вміщують свинець".

- Contactor Operations and Professional Services - "Страхування відповідальності підрядників, що займаються рекультивацією забруднених територій".

      Екологічне страхування відповідальності при перевезеннях:

- Environmental Automobile Liability - "Страхування відповідальності власників транспорту за забруднення навколишнього середовища".

- Owners Spill Liability - "Страхування відповідальності власників вантажу за забруднення навколишнього середовища внаслідок вантажоперевезень".

      Екологічне страхування забрудненого нерухомого майна (Contaminated Properties):

- Cleanup Cost Cap - "Страхування непередбачених витрат на розчищення і рекультивацію забрудненого нерухомого майна".

- Owners Controlled Insurance Program - "Страхова програма, що покриває всі операції по розчищенню та рекультивації забрудненого нерухомого майна за загальним лімітом протягом всього строку страхування".

У плані аналізу іноземного досвіду цікавим є зміст поняття шкоди, що застосовується.

У поняття шкоди більшістю зарубіжних правових систем в екологічному страхуванні вкладається: [37]

1) обов'язок страховика виплатити компенсацію третім особам:

• за "тілесне ушкодження" (bodily injury), під яким розуміється травма (включаючи смерть потерпілого), що супроводжується пошкодженням здоров'я, спричиненим захворюванням, емоційним стресом і розумовими розладами;

• за "пошкодження майна" (property damage), яке розуміють як пошкодження, знищення чи неможливість подальшого використання об'єктів рухомого і нерухомого майна;

2) витрати з очищення і рекультивації (Cleanup Cost), які страховик зобов'язаний виконати згідно з законом у результаті забруднення навколишнього середовища, що відбулося з його провини;

3) витрати (Claim Expenses), які страховик зазнав у процесі розслідування причин і обставин страхового випадку, визначення розміру заподіяної шкоди, а також його судові витрати із захисту від висунутого до нього позову в зв'язку з забрудненням.

Треба зазначити, що, як правило, клієнти замовляють досить високі ліміти відповідальності з даного виду страхування - від 5 до 70 млн. дол. США, а тому страховики ретельно підходять до оцінки ризику.

Для вирішення питання про страхування клієнт повинен пред'явити страховику повну інформацію про свої операції, включаючи, окрім загальних відомостей, також фінансові баланси, звіти аудиторів, дані про заподіяну шкоду, що мала місце за останні 5 років, відомості про систему підготовки персоналу і дотримання техніки безпеки його робітниками. Мінімальні премії високі і становлять від 5 до 25 тис. дол. США при мінімальній франшизи в 1 тис. дол. США. [37]

Певний досвід екологічного страхування існує і в Російській Федерації. Щорічно в Росії фіксується близько тисячі подій, які визнаються як надзвичайні ситуації з шкідливими екологічними наслідками. Вони пов'язані з людськими жертвами, спричиняють величезну соціальну та економічну шкоду. Не дивлячись на зниження темпів виробництва, спостерігається зростання кількості надзвичайних ситуацій і їх небезпеки. Шкода від екологічних аварій і катастроф компенсується, за оцінками місцевих експертів, на 15-20%. За останній час процес відшкодування ускладнюється економічними і соціальними кризами, проблемою загальних неплатежів, що створює умови, подібні до вітчизняних. Державний бюджет, федеральний чи регіональні екологічні фонди не можуть своєчасно і повністю покрити економічну шкоду, пов'язану із забрудненням навколишнього середовища. [37]

У Законі Російської Федерації "Про охорону навколишнього природного середовища" від 19 грудня 1991 р. (п. 11 ст. 23) зазначається, що на території Російської Федерації здійснюється добровільне державне екологічне страхування підприємств, організацій, а також громадян, об'єктів їх власності і доходів на випадок екологічного та стихійного лиха, аварій, катастроф. Встановлення порядку проведення такого страхування покладено на уряд Російської Федерації. Механізм проведення обов'язкового страхування на даний момент відсутній, оскільки він повинен бути розроблений в спеціальному законі про страхування відповідальності виробників за шкоду, заподіяну навколишньому середовищу.

У Росії екологічне страхування розглядається в основному як страхування відповідальності підприємств - джерел підвищеної екологічної небезпеки та майнових інтересів страховиків у разі аварійного забруднення навколишнього середовища. [37]