Економічні механізми державного управління природоохоронною діяльністю

Динаміку введення в дію потужностей для охорони навколишнього природного середовища можна розглянути за Таблицею 2, а схеми використання та надходження коштів природоохоронних фондів див. у Додатку 3-4. [18]

Розроблена в 2003 р. "Природоохоронна фінансова стратегія для секторів водопостачання й водовідведення для України" містить вказівки відносно  можливих цілей і завдань для даного напрямку, розглянуто кілька сценаріїв. Один з них - сценарій ЄС. Як передбачає цей сценарій, політичною метою для комунального водного сектора на наступні 20 років (з 2003 р. по 2023 р.) є дотримання європейських вимог по водопостачанню й установкам з очистки стоків. Ця основна мета конкретизується вимогами до обсягів й якості надаваних послуг, якості води, включаючи 95% охоплення населення централізованим водопостачанням і каналізацією, повне біологічне очищення стоків відповідно до норм ЄС для населених пунктів, що мають більше 2 тисяч жителів. Інвестиційна програма цього сценарію повинна бути реалізована в 2003 - 2013 р. Її загальна вартість оцінена приблизно в 4 млрд. євро, що надходять із різних джерел - Державного бюджету (включаючи екологічні фонди), приватного сектора, власних засобів комунальних підприємств (тарифи за послуги водопостачання й каналізації), закордонних інвестицій. [17]

Таблиця 2

Введення в дію потужностей для охорони від забруднення
водних ресурсів та атмосферного повітря [26]

Постійно зростаючи, надходження у Фонд залишаються незначними в порівнянні з потребами сектора. Однак, при правильно обраних напрямках фінансування кошти Державного фонду (разом з ресурсами Державного бюджету)   здатні   забезпечити  значний  внесок  і   підтримати  виконання   декількох найбільш важливих проектів сектора. Процедура вибору повинна забезпечити, щоб проекти дійсно були значними й сприяли досягненню встановлених урядом цілей. [18]

Контроль використання засобів Державного фонду, проведений відповідно до  існуючого законодавства, виявляється недостатнім. Основний розпорядник коштів Фонду, Мінприроди України, вважає, що одержати повні й надійні відомості про реальні витрати складно. Відповідно до висновків Рахункової палати, Міністерство не має документів, що дозволяють легко перевірити дані, наведені в щорічному звіті Фонду. Крім того, у звіті говориться, що перевірити вірогідність представленої Мінприроди України інформації про виконання природоохоронних робіт не можна, оскільки є лише загальні відомості, передані регіональними органами, без усяких супровідних документів. Схожі проблеми виникли й при проведенні даного дослідження.

Фінансова й бухгалтерська звітність Фонду складається відповідно до загальних правил, що діють для Мінприроди України. Відповідно до Положення про Фонд, щорічно публікується звіт про діяльності Фонду. Він направляється в Кабінет Міністрів й інші зацікавлені органи виконавчої влади, громадські організації, пов'язані із природоохоронною діяльністю. Однак звіти за 2004 й 2005 роки Фондом не публікувалися, що не сприяє його відкритості й прозорості.

Незважаючи на публікації, потенційні заявники й широка громадськість погано інформовані про діяльності Фонду. Мінприроди не використає засоби масової інформації, щоб сповістити про можливості одержання підтримки Фонду. На сайті Міністерства по Фонду зазначені корисні джерела інформації, але доступу через Інтернет до жодного  документу там немає. Мінприроди не намагається залучати потенційних клієнтів, послідовно інформуючи про можливості Фонду. Лише деякі організації й фахівці знають про ці можливості одержання фінансування. [51]

У звіті Рахункової палати про діяльності Фонду у 2004 р. відзначається відсутність єдиного координаційного центра, що акумулює дані по фінансуванню природоохоронних робіт, виконуваних як на національному, так і на регіональному рівнях. Це приводить до дублювання витрат, фінансуванню однакових робіт різними джерелами. Централізована база даних на національному рівні є вкрай необхідним інструментом при розподілі засобів Фонду.

Доходи Фонду. Джерела надходжень засобів у Державний фонд визначені національним законодавством. Відповідно до Закону "Про охорону навколишнього природного середовища", до них ставляться: [2]

• Збір за забруднення навколишнього природного середовища (за викиди в атмосферу забруднюючих речовин від стаціонарних і пересувних джерел, скидання стічних вод у водні об'єкти й розміщення твердих відходів), що служить основним джерелом доходів;

• Відрахувань за порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища й збиток, заподіяний внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської й іншої діяльності;

•              Цільових  й  інших  добровільних  внесків  підприємств,   установ,   організацій  і громадян.

Доходи Державного фонду формуються винятково за рахунок платежів за забруднення, а в місцеві фонди також надходять штрафи й компенсація за збиток внаслідок порушення природоохоронного законодавства. Добровільні пожертвування у Фонд дотепер не надходили. Схема надходження коштів наведена у Додатку 4. [14]

Процедура формування доходів Фонду, їхнього розподілу й контролю використання по цільовому призначенню встановлена Положенням про Державний фонд, затвердженим постановою Кабінету Міністрів №634 від 7 травня 1998 р., а також постановою КМУ від 12 квітня 2006 р. №493. Законодавство передбачає розподіл платежів за забруднення між місцевими (сіло, селище, місто), обласним (регіональний рівень), Автономної Республіки Крим фондами й Державним фондом у такий спосіб: платежі підприємств, зареєстрованих у Києві й Севастополі - регіональний і Державний фонди одержують відповідно 70% й 30% надходжень. Платежі всіх інших підприємств: місцеві (сіло, селище, місто) регіональні (обласні) і Державний фонди одержують відповідно 20%, 50% й 30% надходжень.

Нормативи збору за забруднення навколишнього природного середовища встановлюються Кабінетом Міністрів за поданням Мінприроди при узгодженні з Міністерством фінансів і Міністерством економіки. Вони визначені постановою Кабінету Міністрів №303 від 1 березня 1999 р. "Про твердження Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища й стягнення цього збору". [7]

Збір збирається за:

•              Викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними й пересувними джерелами забруднення;

•              Скидання забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти;

•              Розміщення відходів.

Збір за викиди від стаціонарних джерел, за скидання й розміщення відходів визначається залежно від виду забруднюючих речовин і класу небезпеки відходів. Збір за викиди пересувних джерел залежить від кількості й виду використаного палива, норматив установлений у гривнях за тонну використаного палива.

Збір тісно пов'язаний із системою природоохоронних дозволів. Нормативи збору встановлені для 25 основних забруднюючих речовин при викидах в атмосферне повітря й 9 при скиданнях у водні об'єкти, з урахуванням дотримання або перевищення дозволених величин. Цей перелік може збільшуватися місцевими органами самоврядування по поданню місцевих органів Мінприроди. Збір за понадлімітні скидання й розміщення відходів нараховується в п'ятикратному розмірі. Збір за забруднення в межах установлених лімітів ставиться до валових витрат виробництва, а при перевищенні цих лімітів виплачується за рахунок прибутку підприємств.

Суми збору за викиди стаціонарними джерелами забруднення, скидання й розміщення відходів, обчислюються платниками збору самостійно на підставі затверджених лімітів (по скиданнях і розміщенню відходів), виходячи з фактичних обсягів викидів, скидань і розміщення   відходів.   Суми   збору   за   викиди   пересувними   джерелами   забруднення, розраховуються платниками збору самостійно на підставі нормативів збору за ці викиди, виходячи з виду й кількості фактично використаного пального. [14]

Тенденції минулих років. З 2000 р. (37 млн. грн.) по 2004 р. (96 млн. грн.) надходження у Фонд значно зросли. Нова система, уведена в 1999 р., значно підвищила збирання платежів, з 36% в 2000 р. до 87% в 2004. [12] [14]

Таблиця 3

Збір платежів за забруднення навколишнього природного середовища

Крім впливу інфляції (росту поточних цін), іншим системним фактором зростання доходів Фонду є індексація зборів. Періодично нормативи зборів індексуються з урахуванням величини інфляції: на 2006 р. підвищувальний коефіцієнт дорівнює 2,373. Проведення індексації наприкінці  90-х років було рекомендовано Всесвітнім Банком як одне з умов пролонгації позики інституціонального розвитку (внаслідок різних змін у секторах економіки). Це збільшення (Таблиця 3) було дуже швидким, сукупний темп росту становив приблизно по 27% у рік. Індексація й залучення Державної податкової адміністрації сприяло росту надходжень у Фонд. [18]

Відповідно до Статті 50 Бюджетного Кодексу України, Міністерство фінансів готовить прогноз й аналіз доходів бюджету. Розглядаючи наявну інформацію й з огляду на пропозиції Мінприроди, Міністерство фінансів дає оцінку надходжень у природоохоронні фонди від зборів по адміністративно-регіональних одиницях України.

В 2003 р. розподіл зборів виглядало в такий спосіб: самі більші платежі в Державний фонд були в областях України з розвитою важкою промисловістю - Донецької (26%), Дніпропетровської (18%), Луганської (9%), Запорізької (8%) і Харківської (5%). Частка цих областей становить у цілому 67% від доходів Фонду. Частка платежів у Державний фонд одинадцяти інших областей була менш 1% від запланованих доходів. Найбільш низький внесок мають Волинська й Чернівецька області, по 0,4% від запланованих доходів Фонду. [13]

Існуюча система оподатковування Україні також має істотні недоліки. Насамперед, представляється, що деякі підприємства ухиляються від платежів по зборам, використовуючи можливості численних виключень. Про це говоритися у звіті Всесвітнього Банку 2003 р. Зокрема, відзначається, що існуюча система значною мірою зорієнтована на лобіювання виключень для великих підприємств. Значна частина підприємств, які, як і раніше, залишаються в державній власності - збиткові. Але вони мають стратегічне значення для економіки України, одержують субсидії й можуть не платити податки або використати бартерні схеми. Після 2003 р. принципових змін у системі не відбулося. Навіть сьогодні гірничодобувні підприємства мають пільги при зборах за забруднення при розміщенні нетоксичних відходів. [18]

Серйозне зауваження Рахункової палати стосувалося того, що центральна адміністрація не намагається збільшити надходження від зборів за рахунок розширення переліку платників. Місцеві органи Мінприроди разом з Державною податковою адміністрацією й Держкомстатом відповідають за дані по суб'єктах господарської діяльності, які забруднюють навколишнє середовище й, отже, повинні платити збори. В 2004 р. відповідно до Рахункової палати жодне з цих відомств такий перелік не підготувало, отже, організувати необхідний контроль складно. Ці місцеві органи збирають інформацію з підприємств, які одержали дозвільні документи (на викиди й скидання, розміщення відходів). Але проблема в тім, що відомості є лише по тим, хто сам звернувся в Мінприроди: дозволу за викиди й спеціальне водокористування видаються по видам забруднювачів: дозволу на викиди й спеціальне водокористування дійсно видаються тільки тим забруднювачам, хто їх попросили. [18]