Финансовое обеспечение федеральных целевых программ и пути его совершенствования

Счетная палата обязана контролировать состояние государственного внутреннего  и внешнего долга Российской Федерации, деятельность Центрального Банка России по обслуживанию государственного долга, эффективность использования иностранных  кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации, а также предоставление Россией средств в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата в праве проводить ревизии и тематические проверки, о результатах которых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу. При выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

В своей деятельности счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации. Контрольные  органы президента и Правительства  Российской Федерации, Федеральная  служба контрразведки, контрольные  органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк, Государственная  налоговая служба и иные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты.

Счетная палата должна регулярно предоставлять  сведения о своей деятельности средствам  массовой информации.

В ведение государственной Думы и Совета Федераций передан контрольно-бюджетный  комитет. В его компетенцию входят помимо экспертно-аналитической работы по финансовым вопросам, связанным с доходами и расходованием бюджетных средств, проведение также финансового контроля за: исполнением федерального бюджета; соблюдением законности и повышением эффективности государственных средств, выдаваемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны; формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности; использованием внебюджетных фондов.

Контрольные функции в области  финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов  Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента Российской Федерации создан специальный контрольный  орган – Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное  из Контрольного управления Администрации  Президента Российской Федерации).

Контрольное управление имеет территориальные  подразделения. Все эти органы действуют  как система обеспечения конституционных  контрольных полномочий Президента Российской Федерации. Они осуществляют от имени и по поручению президента Российской Федерации контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации конституции Российской Федерации, указов и распоряжений Президента. Управление подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации в качестве структурного подразделения его Администрации. Основными функциями Контрольного управления являются:

- анализ деятельности специальных органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- рассмотрение жалоб и обращений граждан, предприятий, учреждений.

Все они предполагают возможность  проведения контроля, являющегося по своему содержанию финансовым.

Органы исполнительной власти направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также  непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство  Российской Федерации контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет систематический контроль за исполнением Законов Российской Федерации и иных актов, регулирующих финансовые отношения, другими органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению их нарушения.

В полномочия Правительства Российской Федерации входит контроль за деятельностью в области финансов подведомственных ему министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы. При этом Правительство российской Федерации вправе отменить акты указанных органов.

Важнейшее место в системе финансового  контроля и мониторинга занимает Министерство финансов Российской Федерации, которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и контролирует ее осуществление.

Прежде всего Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций.

Следует при этом отметить, что  контрольные полномочия Минфина  Российской Федерации распространяются на финансовые средства только федерального уровня. В тех случаях, когда проверяется  деятельность исполнительных органов  власти субъектов Федерации, его  контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности бюджетного устройства в Российской Федерации.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения  МФ РФ соответственно их компетенции. Так, органы казначейства призваны осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом исполнения федерального бюджета, осуществляя  при этом жесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. В связи с повышением роли налогов в доходах государства стало необходимо выделение органов налоговой службы в особую систему. Деятельность налоговой службы направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правомерности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет и внебюджетные фонды. Органы ГНС наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства.

Функции органов Государственного страхового надзора также ограничены особой сферой – страховой деятельностью. Они осуществляются в целях обеспечения  соблюдения требований законодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений.

Перестройка банковской системы и  возникновение коммерческих банков в значительной мере изменили функции  банков (кредитных органов) в области  финансового контроля. Особая роль в его осуществлении принадлежит  Центральному Банку России. Он организует и контролирует денежно-кредитные  отношения в стране, осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное  подразделение – Департамент  банковского надзора. При этом ЦБР  вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные  правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. ЦБР осуществляет контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании.

Впервые в законодательном плане  решен вопрос об обязательности ведомственного или внутреннего контроля. Главным  распорядителем и распорядителем бюджетных  средств вменено в обязанность  осуществлять контроль за использованием этих средств.

В результате последовательного использования  одобренных Правительством Российской Федерации приоритетов и критериев  отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных  целевых программ была направлена прежде всего на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Переход к работе с федеральными целевыми программами, ориентированной  на конечный результат, предусматривает  усиление механизмов контроля за реализацией программ и должен включать два основных элемента:

-внешний контроль, осуществляемый  Правительством Российской Федерации,  Минэкономразвития России, Минфином  России, Минпромнауки России, а также  государственными контролирующими  органами;

-внутренний контроль, осуществляемый  самими федеральными органами  исполнительной власти - государственными  заказчиками федеральных целевых  программ.

При этом возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов, что предполагает разработку системы  показателей, позволяющих отслеживать  соответствие фактически достигнутых  результатов целям программ. Процесс  отслеживания хода реализации программ должен осуществляться практически  непрерывно.

С этой целью от государственных  заказчиков необходимо потребовать  для каждой действующей федеральной  целевой программы определения  обязательных количественных показателей  их результативности - одного из важнейших  критериев, одобренных Правительством Российской Федерации.

Решение указанных задач возможно при условиях:

- обеспечения еще большей открытости процедур формирования и реализации мероприятий федеральных целевых программ;

- осуществления действенного контроля за их реализацией, повышения ответственности государственных заказчиков за достижение целей программ и своевременного представления качественной отчетности по использованию финансовых средств по всем источникам финансирования;

- мобилизации из всех источников финансовых средств, направляемых на реализацию программ.

Анализ работы государственных  заказчиков федеральных целевых  программ по совершенствованию механизма  управления программами, повышению  эффективности реализации программных  мероприятий, упорядочению расходования средств из федерального бюджета  свидетельствует о том, что имеются  резервы по совершенствованию методов  работы с федеральными целевыми программами. К ним относятся экспертные проверки, являющиеся одним из инструментов текущего мониторинга реализации федеральных целевых программ. С целью повышения эффективности экспертных проверок в Минэкономразвития России подготовлен проект рекомендаций по организации и проведению экспертных проверок федеральных целевых программ, которые могли бы оказать государственным заказчикам определенную помощь в практической работе с федеральными целевыми программами. В качестве одного из инструментов проведения экспертных проверок, а также для подготовки годового отчета в Минэкономразвития России разработан проект рекомендаций по проведению анализа хода реализации федеральных целевых программ, с помощью которых можно осуществлять оценку соответствия фактических показателей их реализации показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации, системе приоритетов и критериев формирования программ на среднесрочную перспективу, а также анализ хода выполнения программ. Результаты экспертных проверок и анализа хода реализации федеральных целевых программ должны были обеспечивать информационно-аналитическую поддержку решений по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами и учитываться при формировании перечня федеральных целевых программ, предусматриваемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год. Разработка указанных проектов документов рассматривалось как подготовительный этап к формированию целостной системы мониторинга хода реализации федеральных целевых программ. Важнейшим элементом эффективной реализации федеральных целевых программ является возможность их оценки и при необходимости принятия решения о приостановке реализации или прекращении реализации федеральных целевых программ. В нормативно-правовых документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами, в основном отсутствовал механизм, регламентирующий порядок прекращения реализации принятых в установленном порядке федеральных целевых программ. Приостановка реализации федеральных целевых программ может осуществляться в случае не выделения средств федерального бюджета на очередной финансовый год на реализацию программы. Кроме того, в настоящее время федеральные целевые программы могут прекращать свое действие или утрачивать статус самостоятельной федеральной целевой программы в случаях:

-завершения срока их реализации;

-включения мероприятий программы  в качестве подпрограмм, разделов  или направлений в другие федеральные целевые программы.

Внимание последних лет к  тематике программно-целевых методов  управления, целевым программам вполне закономерно. Страна получила возможность  перейти от решения проблем выживания  к реализации масштабных задач развития на уровне отраслей, регионов и государства  в целом.

Минатом России разработал предложения  по созданию механизма контроля и  оперативного управления за реализацией  подпрограммы "Ядерные технологии нового поколения" федеральной целевой  программы "Национальная технологическая  база". Схема управления подпрограммой  утверждена руководством Минатома России.

Общий объем ФЦП  в 2012 г. составит  1028,0 млрд. рублей, в 2011 году  расходы составляли  926,6 млрд. рублей, в 2010 году – 771,9 млрд. рублей, т.е. наблюдается тенденция постоянного увеличения финансирования, а следовательно необходимость более жесткого финансового контроля.

Подпрограммой "Выполнение государственных  обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных  федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" сформированы единые принципы и механизмы оказания поддержки отдельным категориям граждан в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета посредством государственных жилищных сертификатов.

Практика показала, что наиболее эффективной формой исполнения государством жилищных обязательств в рамках средств  федерального бюджета является предоставление определенным категориям граждан субсидий на приобретение жилой площади с  использованием механизма государственных  жилищных сертификатов.

Однако субсидия - это не оплата полной стоимости приобретенного жилья  по рыночным ценам. Норматив стоимости  квадратного метра жилья по Российской Федерации устанавливается для  владельцев сертификатов два раза в  год и примерно равен средней  рыночной стоимости по стране.

Мероприятия, предусмотренные Подпрограммой, позволяют  гражданам-участникам подпрограммы приобретать  за счет субсидий и ипотечных кредитов жилье с более высокими потребительскими качествами.

В настоящее  время при непосредственном участии  государственного заказчика Подпрограммы - Федерального агентства по строительству  и жилищно-коммунальному хозяйству - приняты все нормативные правовые акты и проведен комплекс мероприятий, обеспечивающих реализацию Подпрограммы, определены банки для работы со средствами федерального бюджета, в мае текущего года утвержден график выпуска и  распределения государственных  жилищных сертификатов.