Лекции по "Свободно экономические зоны"

     Возникновение зон беспошлинной торговли в ряде районов Сибири, Дальнего Востока  и Севера не могло подорвать интересы бюджета и национальной промышленности, поскольку переброска товаров из указанных местностей внутрь страны обошлась бы значительно дороже уплаты пошлины. Создание зон было направлено на решение региональных проблем, и их значение для всей страны было ограниченным.

     Представляется, что порто-франко был изначально предопределен для русского Дальнего Востока, где в условиях трудной колонизации и оторванности региона от развитых центров страны «порты долгое время являлись главными центрами освоения территории, а таможенная и пограничная охрана практически отсутствовала…»⁸.

     В XIX веке порто-франко на большей части  Европы прекращает свое существование: связано это было со снижением доходов государств и большими издержками по борьбе с контрабандой.

     Уже в советский период в начале 1920 г. изучался вопрос создания Камчатского  акционерного общества для привлечения  иностранных капиталовложений на полуостров. Предполагался свободный беспошлинный ввоз туда импортных товаров.

     В целом система свободной торговли в России была довольно развитой, механизм зон был гибким, он изменялся в зависимости от степени достижения поставленных целей. На первом этапе обычно превалировали задачи привлечения иностранного капитала, насыщения внутреннего рынка, обеспечения населения товарами и услугами и др. По мере достижения первоначальных целей государство ставило новые ориентиры в виде защиты национальной промышленности от иностранной конкуренции, пополнения доходов бюджета, в связи с чем льготы «порто-франко» модифицировались или уменьшались. Отмена льгот становилась возможной в результате развития производительных сил края, которое во многом определялось именно созданием специального экономического режима на территории «порто-франко». В процессе функционирования зон выявлялись не только их положительные стороны, но и отрицательные — консервация экономической изолированности «порто-франко» от хозяйства страны, слабое воздействие на развитие экономики прилегающих территорий, расширение контрабандной торговли и др. Развитие зон не всегда достигало первоначально поставленных целей.

     В XX в. на смену «порто-франко» приходят новые инструменты, призванные ослабить неблагоприятные воздействия протекционизма на мировую торговлю: появляются «свободные гавани» — специально выделенные места в портовых городах, куда разрешалось привозить иностранные товары без пошлин и без соблюдения таможенных формальностей, хранить их без ограничения срока, производить их обработку вплоть до промышленной переработки и осуществлять торговые операции. В отличие от «порто-франко», на территории «свободной гавани» не разрешалось проживание лиц, не имевших отношения к эксплуатации и охране гаваней, розничная торговля, потребление не оплаченных пошлиной товаров.

     Второе  рождение СЭЗ пережили во второй половине XX в., когда они широко распространились как в развитых, так и развивающихся странах, а вслед за ними с известным опозданием стали создаваться в странах с переходной экономикой. Этому способствовал ряд факторов: распад колониальной системы, в результате чего на путь экономического развития вступило около ста независимых государств; активное включение в мирохозяйственные связи новых индустриальных стран; распад мировой социалистической системы; развитие НТР, усиление конкуренции и либерализации экономических процессов в мире.

     Из 123 стран, в которых СЭЗ функционируют, больше всего их в США — свыше 240. В США зоны стали создаваться в 1930-е гг. в соответствии с Законом «О зонах внешней торговли» (1934) с целью активизации внешнеэкономической деятельности и снижения уровня безработицы. Территориальные образования, получившие название зон внешней торговли, характеризуются наличием льготного таможенного режима, которым устанавливается освобождение от пошлин, внутренних налогов и квот любых товаров, экспортируемых с территории США в третьи страны, а также уменьшение импортных пошлин на товары обрабатывающей промышленности, предназначенные для ввоза на национальную таможенную территорию.

     Одной из первых СЭЗ в Западной Европе стала созданная в 1959 г. экспортно-производственная зона Шеннон (рядом с международным аэропортом в Ирландии). В настоящее время она вносит большой вклад в развитие страны, предоставляя рабочие места более 24 тыс. человек, что способствует экономическому подъему страны в целом.

     Свободные экономические зоны также созданы  и успешно функционируют в Великобритании, Германии, Италии, Франции и других странах региона. Наибольшее распространение получили зоны свободной торговли различных видов, научные технопарки и финансовые оффшорные центры.

     Опыт  создания свободных экономических  зон в России. История  создания  свободных экономических зон  (иногда в научной литературе и в законах они называются особые экономические зоны) в  России  началась  в  конце  1980-х  годов, когда по инициативе Правительства СССР была разработана единая государственная концепция свободных экономических зон. Последние рассматривались как элемент внешнеэкономической государственной политики и как способ стимулирования экономических отношений с зарубежными партнерами. По форме они должны были представлять собой зоны совместного предпринимательства, расположенные на компактных территориях с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием.  В декабре  1989 г. Правительство СССР приняло решение о создании первых СЭЗ в городах Находка и Выборг, которые в силу различных причин так и не стали функционировать в намеченных масштабах.

     При этом большое положительное влияние на данный процесс оказали успехи бурного развития СЭЗ в Китае, Южной Корее и на Тайване. Мировой опыт успешного функционирования свободных экономических зон привлек внимание российских реформаторов, в результате чего была поставлена задача за 2-3 года создать широкую сеть зон такого рода. Предполагалось создание в различных регионах СССР до 50 свободных экономических зон. При этом сами такие зоны зачастую рассматривались как чудодейственное средство по переходу от командной, дефицитной экономики к рыночно-ориентированной. По представлениям российских предпринимателей экономическая зона должна была выглядеть как "заповедник нормального рынка в ненормальной стране".⁹

     Первые  решения о создании СЭЗ в России были приняты в 1990—1991  гг.  на  основе  постановлений Верховного  Совета и Совета  министров, а также распоряжений Правительства РСФСФ. Вступивший в силу в сентябре 1991 г. Закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР", в котором целая глава была посвящена свободным экономическим зонам, заметно упорядочил процесс их образования. По этому закону свободные экономические зоны создаются с целью привлечения иностранного капитала, передовой зарубежной техники, технологии и управленческого опыта, развития экспортного потенциала. В свободных экономических зонах устанавливается льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием.

     При  всей  важности этого закона он не мог служить  полноценной законодательной  базой для создания и функционирования СЭЗ, так как касался только одного из аспектов ее деятельности — привлечения иностранных инвестиций. Этот пробел призван был восполнить Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории России», изданный в июне 1992 г., который придал новый импульс процессу формирования СЭЗ. Зонами  свободного  предпринимательства  были  объявлены  11  регионов страны.

     В этот период практика создания СЭЗ  в России приобрела,  по  сути,  беспорядочный  характер  и  сводилась  к  бесконтрольной раздаче льгот и привилегий отдельным регионам страны. В этих условиях было решено, что льготы могут предоставляться регионам только на основе нормативно-правовых актов, принятых на федеральном уровне.¹⁰

     Несмотря  на сдерживание процессов развития свободных экономических зон сверху, тенденция к их развитию снизу часто оказывалась решающей. Активность местных администраций и управленческих структур таких свободных экономических зон, как "Находка", "Янтарь" (Калининградская область), способствовали тому, что правительство предоставляло им льготы, бюджетные кредиты и т.п. В ноябре 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области". Этот закон определил правовые и экономические основы создания и функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области, учитывая ее специфическое географическое положение, значение для интересов Российской Федерации.

     Рассматривая  свободные экономические зоны как  важную составную часть современной рыночной экономики, можно предположить, что для России, успешное функционирование свободных экономических зон может стать важной составной частью национальной стратегии развития.

     Свободные экономические зоны в России при  использовании их государством как механизм селективной либерализации инвестиционного климата должны выполнить свою роль, концентрируя экспортно-ориентированное и импортозамещающее производство, представлять собой "ловушки" для иностранных инвестиций, стимулируя внешнеэкономические связи. Они также должны стимулировать сосредоточение технико-технологических инноваций, способствовать освоению современного рыночного механизма хозяйствования. Организация свободных экономических зон в России должна стать одним из путей интеграции экономики страны в мировое хозяйство, как средство интенсификации ее международных экономических связей.

     Сегодня можно утверждать, что создание и  функционирование СЭЗ на территории России лишь в малой степени достигло поставленных целей, как на региональном, так и на общегосударственном уровне. При реализации этой новой для страны задачи возникло множество проблем различного характера, разрешение которых предстоит в ближайшем будущем.

     Характеризуя  нынешнюю ситуацию с организацией и  функционированием свободных экономических зон в России, можно констатировать, что они находятся в стадии становления, определения своей тактики, выбора приоритетов и ориентации. Без существенной поддержки государства этот период может сильно затянуться, оставив многие проекты нереализованными. Ожидания эффективных результатов от СЭЗ могут смениться разочарованиями, отказом от самой идеи.

     Обозначенный  спектр проблем, сопровождающих развитие и функционирование СЭЗ в России был бы неполным без упоминания об их геополитическом аспекте. Учитывая нестабильность политической обстановки, как внутри страны, так и за её пределами, есть основания для возведения таких проблем в число ведущих.

     Среди таких проблем следует выделить проблему политической стабильности, преемственности политико-экономических решений, согласованность в действиях властей всех уровней. Многочисленные непоследовательные правовые решения по СЭЗ имели несомненную политическую подоплеку борьбы различных властных группировок, что не могло не сказаться отрицательно на развитии зон. Борьба за расширение региональных льгот в ущерб другим субъектам Федерации сказалась на росте сепаратистских настроений, нагнетании напряжённости в отношениях между центром и регионами.¹¹

     Проблема  использования идеи СЭЗ в интересах  узких лоббистских групп, накопления за её счёт политического капитала некоторыми чиновниками на местах приводит к дискредитации в целом прогрессивного начинания. Дело в том, что в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон был использован руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру. В преддверии выборов российского президента раздача "зональных полномочий" была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, а затем, с обретением Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня идея создания СЭЗ все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень.

     Одновременно  следует отметить особое геополитическое  положение некоторых зон. Так, например, Калининградская область играет и будет играть стратегически  важную роль в обеспечении политических, экономических и военных интересов России в Европе. С учетом планов НАТО по включению в состав альянса восточноевропейских стран и государств Балтии военно-стратегическое значение области еще более возрастает. Главным феноменом, определяющим экономическое развитие Калининградской области, является анклавность. Важнейшие специфические характеристики региона связаны с его анклавным статусом. Для экономического функционирования анклава внешнеэкономические связи жизненно необходимы. Благоприятный внешнеэкономический режим и интеграция в международное разделение труда становятся определяющими факторами успешного экономического развития. Вместе с тем,  будучи неотъемлемой частью Российской Федерации, область поддерживает крепкие экономические связи с российскими регионами, несмотря на территориальную изолированность. Географическое положение Калининградской области дает возможность развивать целый ряд секторов и отраслей, использующих преимущества непосредственной территориальной близости к рынку ЕС, с одной стороны, и свободного доступа на российский рынок, с другой стороны, а также транспортно-транзитного потенциала и относительно высококвалифицированной рабочей силы. На этой основе возможно развитие успешной региональной экономики, сочетающей сферу высокотехнологичных услуг и динамичную промышленную специализацию, основанную на промежуточной роли в европейско-российских экономических отношениях. Перспективными направлениями являются развитие промышленности (высокотехнологичные потребительские товары, пищевая промышленность, включая обработку морепродуктов, мебельная промышленность и т.д.), реализация транзитно-транспортного потенциала и преимуществ морских портов (логистические услуги с высокой добавленной стоимостью, рыболовство, обслуживание судов и судоремонт) и развитие перспективных направлений сферы услуг (информационная экономика, туризм, рекреационная недвижимость).¹²