Поняття та ознаки адміністративної юстиції

Органи  управління здійснюють широкий комплекс повноважень, серед яких вирішення  правових питань (юрисдикційна діяльність) складає лише певну частину. Не всі  дії адміністративних органів можуть і повинні здійснюватись у  процесуальній формі, чи оформлятися  як правовий акт.

Правосуддя  полягає в застосуванні права  до встановленого в судовому процесі  юридичного факту. Діяльність органів  правосуддя виділена в особливу сферу  державної діяльності. Органи правосуддя формуються в особливому порядку  і займають стосовно всіх інших державніх органів особливе положення. При розгляді конкретних справ, як вже зазначалось, судді незалежні і підкоряються тільки закону. Уся діяльність щодо здійснення правосуддя відбувається тільки в детально регламентованій законом процесуальній формі.

Якщо  з урахуванням наведених особливостей правосуддя і управління спробувати розкрити зміст терміну “адміністративна юстиція”, можна дійти до такого його визначення. Адміністративна юстиція  – це розгляд і вирішення питань та спорів стосовно  управління (адміністрації) органами, які здійснюють правосуддя (юстиція). Така дефініція лише якоюсь мірою розкриває зміст терміну, але не дає відповіді на питання  про сутність самого поняття, самого інституту адміністративної  юстиції.

Як вбачається, визначення терміну “адміністративна юстиція” як здійснення функції правосуддя (юстиції) адміністративними органами (адміністрація) є спірним, з огляду на те, що в усіх системах адміністративної юстиції органи з вирішення адміністративних спорів відокремлені (хоча б формально) від так званої активної управлінської  діяльності.

Отже, сьогодні ще не існує єдиного підходу до визначення поняття адміністративної юстиції. В юридичній літературі існують три основні тенденції, відповідно до яких вона розуміється  як:

1) особливий  порядок вирішення адміністративно-правових  спорів судами та іншими уповноваженими  на те державними органами. Таку  позицію у визначенні поняття  “адміністративної юстиції” розділяють, наприклад,  Ю.С.Шемшученко[86,c.47],  В.С.Стефанюк[73,c.218].

2) самостійна  галузь правосуддя, ціллю якої  є вирішення судами спорів  між громадянами та органами  управління (адміністрацією) або між  самими органами управління (тобто  адміністративне судочинство). Такий  погляд на адміністративну юстицію  пропонує, наприклад,  Г. Брєбан[35,c.27].

3) не  тільки особливий вид судочинства,  а й система спеціалізованих  судів або спеціалізованих судових  підрозділів, які здійснюють адміністративне  судочинство. Таку точку зору  розділяють, наприклад, А.Б.Зеленцов, Н.Ю.Хаманева, В.В.Бойцова, В.Я.Бойцов[46,c.83; 80,c.115, 133-134; 33,c.42].

Спільними для цих визначень є те, що адміністративна  юстиція скрізь розглядається як особливий порядок вирішення  адміністративних спорів. Різниця полягає  в  суб’єктах, які уповноважені вирішувати ці спори.

Д.М.Чечот  одним з перших запропонував класифікацію систем адміністративної юстиції, в  основу якої був покладений критерій органу, спеціально наділеного конституційними  нормами компетенцією по розгляду адміністративних спорів[84,c.269-270]. Відповідно до цього критерію можна виділити  наступні способи побудови систем адміністративної юстиції:

1. Для  розгляду всіх адміністративних  спорів створюються адміністративні  суди, що складають спеціальну  систему від судів нижчої інстанції  до судів середньої і вищої  інстанцій. Така система існує  паралельно системі “загальних”  судів, що розглядають кримінальні  і цивільні справи. Адміністративні  суди можуть бути формально  незалежними від адміністративних  органів (Австрія, ФРН, Фінляндія  та ін.), або знаходитися в них  у певному підпорядкуванні (Франція,  Греція, Італія та ін.).

2. Для  розгляду деяких адміністративних  спорів утворюються в межах   окремих відомств адміністративні  суди, що не складають єдиної  системи. Одночасно зацікавлені  особи зберігають право на  звернення до загального суду  за будь-якою адміністративною  справою (Англія, США, Канада, Австралія  та ін.).

3. Частина  адміністративних спорів вирішується  загальними судами за правилами  цивільного судочинства, а інші  розглядаються в адміністративному  порядку відповідними органами  з дотриманням правил адміністративного  процесу (деякі країни Східної  Європи, країни СНД).

4. Усі  адміністративні спори вирішуються  загальними судами, а правосуддя  в адміністративних справах –  специфічний вид цивільного судочинства  (Японія, Китай).

Незалежно від способу побудови системи  адміністративної юстиції цьому  інституту, як уявляється, притаманні такі загальні ознаки:

1. Адміністративна юстиція являє собою правосуддя, судову, а не виконавчу владу. У той же час слід враховувати точку зору В.В. Бойцової і В.Я.Бойцова, які вважають, що адміністративна юстиція – це особлива, окрема адміністративна галузь правосуддя. Ознака “адміністративна” вказує, на думку цих авторів, по-перше, на наявність адміністративного елемента і в організації адміністративної юстиції (з погляду кадрового складу), і в порядку її функціонування (елементи адміністративного процесу), по-друге, на характер справ, що вирішуються органами адміністративної юстиції (адміністративно-правові чи управлінські спори)[33,c.42-43].

2. Для  всіх систем адміністративної  юстиції характерне віднесення  до її відання спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і адміністративними (управлінськими) органами – з іншого. Коло і зміст цих спорів індивідуальні в кожній окремій системі адміністративної юстиції, однак загальним для всіх спорів є їх адміністративно-правовий характер. У деяких системах є принцип, за яким усі адміністративно-правові спори можуть розглядатися в органах адміністративної юстиції, в інших до компетенції відповідних органів віднесені лише окремі категорії спорів. Одні системи допускають розгляд тільки таких спорів, в яких ставиться питання про захист суб'єктивного права, інші допускають і можливість оспорювання законності нормативних актів, що видаються органами  управління.

Проте, в  деяких країнах в порядку адміністративної юстиції вирішуються не лише саме адміністративні спори, а й цивільно-правові, якщо в них беруть участь адміністративні  органи і цивільні правовідносини виникли  в результаті адміністративних дій, наприклад, спори про відшкодування  збитку, заподіяного адміністративними  діями. Але це є виключенням із загального правила.

Як би не різнилися між собою окремі системи, наявність спору про адміністративне право, характеризує адміністративну юстицію як спірну юрисдикцію з адміністративних справ. Слід зазначити, що відповідно до чинного законодавства України при виявленні в ході розгляду справи наявності спору про цивільне право, який розглядається в порядку позовного провадження, суд залишає скаргу без розгляду і роз'яснює заявнику його право на подання позову на загальних підставах.

3. Адміністративній юстиції притаманна  наявність системи судових органів,  до компетенції яких входить  розгляд  зазначених справ  по скаргах на рішення, дії  чи бездіяльність державних органів  у сфері управлінської діяльності. З погляду на структурну організацію,  адміністративну юстицію характеризує  незалежність (відносна чи абсолютна)  від будь-яких органів, що дає  змогу говорити про можливість  існування автономної системи  адміністративного правосуддя.

В усіх системах адміністративної юстиції діє орган, спеціально створений  і пристосований  до вирішення спорів про право. В  одних випадках цю роль відіграють незалежні від адміністрації  загальні суди, які крім адміністративних можуть вирішувати й інші спори. В  інших – юрисдикційні функції  покладаються на спеціалізовані адміністративні  суди, які створюються поза системою адміністративних органів і вирішують  адміністративні спори різного  характеру. Можливе використання в  якості юрисдикційних органів спеціальних  відомчих "квазі-судів", які вирішують  спори лише в межах свого  відомства.  (наприклад у США – суди  агентств).

Існують різні думки щодо необхідності формування системи спеціалізованих адміністративних судів. Свого часу за англійською доктриною вважалось, що справжній контроль над адміністративною діяльністю може бути здійснений тільки за допомогою загальних судів, оскільки адміністративний суд – це завжди привілей, насамперед для адміністрації[41,c.308].

В останні  роки традиційний англійський погляд було істотно похитнуто практикою  створення квазісудових органів  з вирішення адміністративних спорів як в самій Великобританії, так і в інших англосаксонських країнах (США, Канада, Австралія та ін.)[137,c.403].

4. Адміністративна  юстиція характеризується також  наявністю особливих процедур  розгляду зазначених справ. Механізм розгляду справ в адміністративних судах побудований на зразок судового процесу в загальних судах і майже цілком відтворює його принципи (гласності, публічності, усності, змагальності). Разом з тим, одна із сторін адміністративно-правового спору – орган управління, або посадова особа, рішення, дії або бездіяльність яких оскаржуються. Кожна система адміністративної юстиції припускає, що розгляд і вирішення адміністративних спорів відбувається з дотриманням судової процесуальної форми. Залежно від відповідної системи можуть застосовуватися цивільно-процесуальна, адміністративно-процесуальна чи, нарешті, так звана "квазісудова" форми. В англосаксонських країнах під "квазісудовою" формою розуміється процесуальна форма, що відповідає принципам так званого "природного правосуддя", серед яких виділяють гласність, змагальність, можливість бути вислуханим, обов'язковість виконання мотивованого рішення, можливість оскарження такого рішення в суді загальної юрисдикції.

5. Правовим наслідком вирішення  спору у сфері управлінської  діяльності органом адміністративної  юстиції є визнання недійсності  і (чи) скасування незаконного  акта чи інше відновлення порушеного  суб’єктивного права зацікавленої  особи. Наявність органів адміністративної  юстиції –необхідний атрибут  демократичної правової держави. 

Таким чином, адміністративна юстиція  – це порядок розгляду і вирішення  в процесуальній формі загальними або спеціально створюваними судами спорів, що виникають у сфері управлінської  діяльності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами виконавчої влади, органами місцевого  самоврядування, їх посадовими особами, – з іншого, в результаті чого може бути прийняте рішення про визнання недійсності і (чи) скасування незаконного  акта чи інше відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи.

1.2. Причини виникнення інституту адміністративної юстиції та особливості її розвитку в умовах адміністративної реформи

Проблема  взаємовідносин особи з органами державної влади та органами місцевого  самоврядування в сучасному суспільстві  дуже актуальна. Не випадково історії  суспільних наук відома значна кількість  теоретичних доктрин, що намагалися так чи інакше пояснити сутність відносин між людиною, з одного боку, і державою та її органами, з іншого.

Аналізуючи  економічний (в основному) бік суспільних відносин, правова наука породила концепцію держави, завдання якої полягає, головним чином, в охороні вільного підприємництва від стороннього  втручання. Подальший розвиток економічних  відносин приніс з собою нові ідеї, в силу яких "держава загального добробуту" активно втручається  в галузь приватних відносин[43,c.35].

Юридичний бік відносин між державою й особою найбільш яскраво втілився в теорії "правової держави". Ця теорія панувала у буржуазній правовій науці кінця XVIII і початку XX століть. Оскільки сучасна  юридична наука популяризує цю теорію держави так званого "вільного світу", аналіз концепції "правової держави" має для дослідження істотне значення.

Теорія "правової держави" була свого  часу сформульована німецькими юристами, однак не стала чисто німецьким  надбанням і знайшла прихильників в Англії, Франції, Швейцарії, Росії  та інших країнах. Р.Гнейст писав, що першість введення в науку терміну "правова держава" належить Р.Фон-Молю – імперському міністру юстиції[38,c.335].

Виникнення цієї теорії в Німеччині  було не випадковим. Саме там буржуазія, що вже добилася встановлення свого  економічного панування, більш ніж  будь-де страждала від феодальної роздробленості й абсолютистської  сваволі "необмеженої бюрократичної  монархії". Хоча корені ідеї "правової держави" уходять в попередні  епохи, але, як справедливо зазначалося  у науковій літературі, співавторами цієї теорії можуть вважатися Гуго Гроций, Жан-Жак Руссо, Кант, формування основних положень теорії і, головне, спроба їх здійснення на практиці пов'язані, насамперед, з Німеччиною. Німеччина переживала у той час епоху соціальних зрушень і, очевидно, саме тому німецькі ідеї про "правову державу" знайшли найбільший відгук у Росії, для якої період зрушень був ще попереду, і набагато меншою мірою були сприйняті в країнах, які вже пережили крах феодалізму і прихід до влади буржуазії.

Сутність теорії "правової держави" в інтерпретації одного з її російських прихильників В.Гессена полягає  в наступному: "Правовою називається  держава, яка визнає обов'язковим  для себе, як уряду, створювані нею  ж, як законодавцем, юридичні норми. Правова  держава у своїй діяльності, у  здійсненні урядових і судових функцій  пов'язана і обмежена правом, стоїть під правом, а не поза і над  ним"[37,c.12]. Практичне здійснення цих ідей зводилося до низки вимог, що ставилися до побудови відповідної державної і правової системи.