Поняття та ознаки адміністративної юстиції

Правова держава протиставлялася  її адептами феодально-абсолютистській, поліцейській державі. Вимога конституційності – перша з основних вимог прихильників правової держави. За твердженням В.Гессена, "правова і конституційна держава – синоніми"[37,c.19]. Хоча ідея правової держави пов'язувалася, насамперед, з республіканською формою правління, ні прихильники представники цієї доктрини, ні найбільш далекоглядні представники правлячої бюрократії не виключали можливості використання ідеї "правової держави" в умовах монархічного ладу. Бісмарк у період проведення соціальних реформ у Німеччині вітав створення адміністративної юстиції, цього необхідного і важливого інструменту "правової держави".

Другою  ознакою "правової держави" визнавалося  обов'язкове проведення в життя принципу поділу влади. Відмітною властивістю правової держави як влади верховної, є панування законодавчої влади,яке знаходить своє вираження у формальному розумінні закону як вищої в державі юридичної норми[37,c.20].

В англійському варіанті цей бік "правової держави" розглядався як "панування права".

Третя ознака "правової держави" полягає, на думку  більшості вчених, у підзаконності  урядової (виконавчої) влади і заснованому  на ній – правовому характері  відносин між владою і громадянами. В абсолютистській, поліцейській державі  індивід – об'єкт влади, у правовій державі – він суб'єкт прав. Там він підданий, тут – громадянин. У поліцейській державі відношення держави до громадянина – владне відношення, у правовій  державі  – правовідносини.

Четверта, головна ознака правової держави  – гарантованість суб'єктивних прав громадян стосовно адміністративних органів, що не залишає місця адміністративному свавіллю. Гарантія суб'єктивних прав – відповідальність уряду і міністрів перед парламентом, та можливість використання громадянами судової форми захисту проти будь-яких дій адміністративних органів. Адміністративна юстиція, таким чином, є неодмінною приналежністю "правової  держави", елементом механізму стримування і противаг.

Концепція "правової держави" відповідає науковим поглядам на співвідношення держави  і права в суспільстві. Держава  і право належать до числа явищ одного порядку: вони виникають на одній  соціально-економічній базі і, незважаючи на тісний зв'язок між собою, не можуть перебувати у взаємному підпорядкуванні. Діалектика співвідношення держави  і права обумовлена тим, що вони однаково визначаються економічним ладом суспільства.

Виникнувши, як теорія значною мірою ліберальна, теорія "правової держави" на початку  свого розвитку була юридичним вираженням ідей економічного лібералізму з  його вимогою вільного підприємництва, відмежованого від будь-якого, у  тому числі і державного втручання. Економічна концепція “держави нічного  сторожа” і юридична концепція “правової  держави” йшли нога в ногу[43,c.15]. Перша концепція зазнала краху. На зміну їй прийшла концепція “держави загального добробуту” з її ідеями про широке втручання (інтервенцію) держави в економічне (і не лише економічне) життя суспільства, з тим, щоб опікувана особистість знаходилася на опікуванні держави “від колиски до могили”[43,c.35-55,126]. Між тим концепція “правової держави”, незважаючи на всі удари, нанесені їй перебігом історичного розвитку (особливо в Німеччині) не лише не зійшла з наукової історичної арени, а навпаки до сьогоднішнього дня сприймається прогресивними суспільними колами більшості цивілізованих держав. Певною мірою ця концепція набула універсального характеру.

Історичний  розвиток понять справедливості, рівності і волі поступово привів до того, що “воля і рівність були проголошені  правами людини”, тобто втілилися  у праві. Право і суд, що здійснював правосуддя, стали уособлювати ідеї волі, рівності, справедливості. Таким  чином, економічні, політичні й ідеологічні  обставини певною мірою детермінують необхідність правової зв'язаності в  діяльності органів державної влади  і використання для цього судових  органів.

Історичний  процес законодавчого формування видів  судочинств у вітчизняній практиці після жовтня 1917 р. був тривалим і  суперечливим. У перших законодавчих актах, що відносяться до цивільного процесу, згадувалося два види судочинств. Так, у Положенні про народний суд РРФСР 1918 р. було зазначено, що народний суд розглядає “суперечки про  майнові й особисті права та інтереси, а також усі справи, віднесені до ведення суду у порядку  безперечного провадження...”[15,c.889].

Цивільно-процесуальний  кодекс РРФСР 1923 р. передбачав позовне  й особливе провадження. Якщо основні ознаки позовного провадження, як провадження по суперечках про право цивільне, були більш-менш зрозумілі, то виявлення суті особливого провадження завжди викликало ускладнення. На відміну від “спірного” (позовного) провадження, особливе провадження розглядалося як “безперечне”[49,c.162]. ЦПК РРФСР 1923 р. відносив до особливого провадження справи: а) про майно, що залишилося після померлих; б) про третейські записи і рішення; в) про внесення до суду предметів зобов'язань (депозит); г) про видачу судових наказів по актах; ґ) про розірвання шлюбу; д) про звільнення від військової служби за релігійними переконаннями; е) по скаргах  на  дії нотаріусів[18,c.666]. Аналіз сутності та змісту перелічених справ дає можливість дійти висновку, що вони є фактично виникаючими не з цивільно-правових, а з адміністративно-правових відносин.

У наступні роки склад справ, що розглядалися у  порядку особливого провадження, неодноразово змінювався.

Необхідно відзначити, що до 1938 р. особливе провадження, крім цілої низки особливостей, що відрізняють його від позовного  провадження (відсутність інститутів співучасті, третіх осіб, мирової угоди  і т. ін.), охоплювало конгломерат  досить різнорідних справ, причому, як вирішення питання про склад  справ особливого провадження в  законодавстві союзних республік, так і теоретичні погляди на цю проблему були вкрай суперечливі[48,c.228].

Початок кодификаційних робіт у другій половині 50-х років оживив дещо затихлу до цього часу дискусію про види судочинств у радянському цивільному процесі.

Одним з  перших виступив у цій дискусії М.Г. Авдюков, який запропонував створити новий  самостійний вид судочинства: провадження  по скаргах на дії адміністративних органів і посадових осіб[23]. Хоча думка М.Г.Авдюкова і зазнавала критики, зокрема І.А. Жеруолисом[42,c.65], або не розділялася, зокрема, Н.А.Чечиною, Д.М. Чечотом[82,c.74], ідея про необхідність виділити справи, що виникають з адміністративних правовідносин, у самостійний вид судочинства, відмінний як від особливого, так і позовного провадження, виявилася плідною[90,c.83-85]. Підтримав думку М.Г.Авдюкова К.С.Юдельсон. Законодавець же в Основах цивільного судочинства передбачив три види проваджень: 1) Позовне провадження; 2) Провадження по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин; 3) Особливе провадження.

Необхідність  такого розподілу вимагала обґрунтування, тим більше, що навіть і після прийняття Основ у науковому середовищі існувала думка, що радянський цивільний процес не знає видів судочинства.

Не вирішеним  залишилось питання про підстави (критерії) розподілу судочинства  на види. Це особливо важливо у зв’язку  з необхідністю детального розмежування справ по відповідних видах судочинства. Актуальними є також проблеми розвитку й удосконалення кожного  з видів судочинства, як з точки  зору чіткого визначення меж їх застосування, так і з точки зору удосконалення  особливостей процесуального порядку  розгляду справ у кожному з  видів судочинства.

Дослідження специфіки судочинства по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, яке характеризується низкою  притаманних йому ознак, важливе  з точки зору встановлення його місця  в системі судочинства, вирішення  питання щодо виділення його в  окреме – самостійне судочинство  з адміністративних спорів (суперечок), створення системи адміністративної юстиції – спеціалізованої судової  системи по розгляду таких справ.

Ознаки, що характеризують судочинство з  адміністративних спорів складають: 1. Скарга, як засіб захисту суб'єктивного адміністративного права громадянина або юридичної особи. 2. Спор (суперечка) про право адміністративне, як предмет судочинства. 3. Судова процесуальна форма.

Скарга  є засобом захисту суб'єктивних прав і свобод та містить у собі процесуальну вимогу до суду про захист порушеного права.

Скаргу від позову в позовному судочинстві відрізняє зміст матеріально-правових відносин між сторонами. При пред'явленні позову позивач, як рівноправний учасник матеріальних правовідносин, вимагає від відповідача здійснення певних дій, утримання від дій, визнання прав тощо. При подачі скарги скаржник звертається з претензією до органу, посадової особи, які в адміністративних правовідносинах володіють відповідними владними  повноваженнями стосовно самого скаржника.

Крім  того, скаргою порушується суперечка про право адміністративне, тобто адміністративно-правова суперечка, яка відрізняється від суперечки про право цивільне наступними істотними відмінностями. Суперечка про право цивільне порушується у зв'язку з порушенням права або його заперечуванням.

Адміністративні правовідносини і виникаючі на їх основі суперечки виникають між  громадянами й адміністративними  органами, тобто органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

На думку  Д.М. Чечота, якби право на скаргу до суду могло б виникати в будь-який момент розвитку адміністративних правовідносин, це, по-перше, призводило б до того, що скарга надходила до суду передчасно, до того, як адміністративний орган  прийняв остаточне рішення, а, по-друге, істотно паралізувало б владні повноваження адміністративного органу, оскільки будь-яка дія  адміністративного  органу могла б бути оскаржена  в суді і судом скасована або  змінена. У такому випадку суд  неминуче перетворився б з органу контролю за законністю у діяльності адміністративних органів по скаргах  зацікавлених осіб в орган постійного і безупинного контролю за їх діями. Це фактично трансформувало б судові функції в адміністративні і  спричинило втрату судом якостей  органу правосуддя[84,c.217].

Досвід судового контролю за державними органами в сфері управлінської діяльності в деяких зарубіжних країнах показує, що навіть і при введенні подібного принципу "адміністративне право ... врешті-решт значною мірою застосовується або не застосовується за розсудом адміністрації поза якимось судовим контролем, навіть внутрішнім, за її діяльністю"[39,c.100].

Отже, особливий спосіб правого захисту – скарга; специфічний предмет судової діяльності – суперечка про право адміністративне, а також особливості способів захисту і процесуальної форми обумовлюють формування самостійного виду судової діяльності – адміністративної  юстиції.

У даний  час проблема вдосконалення адміністративної юстиції в Україні є дуже актуальною. Здійснювана в Україні судово-правова реформа спрямована на формування демократичної правової держави, де достоїнства особи, її права і свободи, справедливість є найвищими цінностями і гарантуються державою. Одним з основних гарантів повинна виступати судова влада, інакше кажучи, суд є універсальним засобом правового захисту прав і свобод громадян та юридичних осіб.

Судовий контроль у сфері діяльності виконавчої влади і місцевого самоврядування в Україні є надто обмеженим, і це при тому що порушення владою прав і свобод громадян носить розгалужений характер.

Якщо врахувати зростаючу кількість спорів громадян і юридичних осіб з державними органами та органами місцевого самоврядування, що виникають внаслідок порушення прав і свобод особи, то необхідність вдосконалення інституту адміністративної юстиції в Україні виявиться ще рельєфніше.

Досвід  адміністративної юстиції зарубіжних країн доводить, що раціонально побудована система адміністративної юстиції  є додатковим ефективним механізмом захисту прав громадян та юридичних  осіб, сприяє вдосконаленню правової держави та принципу поділу влади.

1.3. Сутність адміністративної юстиції,  її значення для становлення  правової держави

Забезпечення  судового захисту прав і свобод громадян, їх об’єднань і порядок його здійснення тісно пов'язані з розвитком  суспільних відносин, що складаються  в державі. В особливостях функціонування інституту адміністративної юстиції  відбиваються доцільні способи забезпечення законності в країні у даний період її розвитку. Реформування в Україні  всіх сторін громадського життя на шляху утвердження правової держави  визначає необхідність створення нового, ефективного інституту – адміністративної юстиції, який являє собою специфічну форму захисту суб’єктивних прав громадян та юридичних осіб, виконує функції судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Уявляється, що для розуміння сутності адміністративної юстиції як правового інституту  необхідно розглядати її, з одного боку, як специфічне в межах адміністративного  процесу провадження щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності  органів, посадових осіб у сфері  управлінської діяльності, що порушують  права громадян та юридичних осіб. Таке провадження передбачає детальну регламентацію порядку розгляду і вирішення скарг громадян та юридичних осіб у судовій процесуальній  формі, тобто являє собою специфічну форму захисту суб’єктивних прав і свобод зацікавлених осіб. З іншого боку, адміністративну юстицію належить розглядати як специфічний вид судового контролю у сфері державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, який проявляється  в деяких випадках у втручанні суду, як органу правосуддя, у діяльність виконавчих, управлінських  органів.

Д.М. Чечот  наводив наступну класифікацію поділу форм захисту прав. Серед державних форм захисту прав він розрізняє такі самостійні форми: а) судову; б) арбітражну; в) нотаріальну; г) адміністративну. Серед громадських форм – а) третейську; б) пов’язану з діяльністю товариських судів; в) діяльність комісій по трудових спорах; г) діяльність кооперативних і громадських організацій[84,c.267].