Правовое регулирование образования России: цели, задачи, проблемы

d) элементарное  образование должно поощряться  или интенсифицироваться, по возможности, для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;

e) должно  активно проводиться развитие  сети школ всех ступеней, должна  быть установлена удовлетворительная  система стипендий и должны  постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала¹¹».

        Содержание российского образовательного  законодательства в основном  соответствует указанным требованиям.  Однако следует обратить внимание  на то, что предоставляемые гражданам  государственные гарантии по-разному сформулированы в Конституции Российской Федерации и в Законе Российской Федерации «Об образовании». Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (п.п. 2,3 ст. 43). Закон, содержит расширительное толкование данных гарантий, то есть подчеркивает, что общедоступным и бесплатным являются уровни начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Профессиональное среднее, высшее и послевузовское образование, доступное на конкурсной основе, является бесплатным (в государственных и муниципальных образовательных учреждениях) только в том случае, «если образование данного уровня гражданин получает впервые» (п.3 ст. 5). С 01 января 2005 года в сферу государственных гарантий законом включено также дошкольное образование.

       Очевидно, что только государство способно создать систему, позволяющую обеспечить все перечисленные гарантии и сделать право на образование доступным для каждого. При этом важно, чтобы система образования не была исключительно государственной. Для нормального и эффективного функционирования любой системы образования необходимо, чтобы «государственное и частное, государственное и общественное начала находились в разумном сочетании и оптимальном балансе». Только в этом случае будут соблюдены требования международного законодательства относительно свободы образования, тесно связанной с пониманием права на образование как естественного права. 
 
 
 
 
 

2. Образовательное право: цели, задачи, предмет, метод. 

       В теории права выделяют два вида системных, целостных образований: отрасль законодательства и отрасль права.

       Отрасль законодательства понимается  как суммативное образование,  в котором нормы различных  отраслей права объединяются  по предмету правового регулирования  в целях комплексного регулирования какой-либо относительно самостоятельной, устойчивой области общественных отношений. Как справедливо отмечает С.С. Алексеев, «юридические особенности социальных норм, входящих в комплексную отрасль, подчиняются ее общим нормам, принципам, положениям. Их структурные признаки, особенности метода и механизма регулирования выражены в этих общих нормах, принципах, положениях. Следовательно, в каждом конкретном случае можно совершенно точно определить, к какой отрасли относится данная специальная форма»¹².

       Примерами комплексных отраслей  законодательства могут служить  страховое, морское, банковское, жилищное право и некоторые  массивы законодательства, основные  содержания которых составляют  нормы гражданского, административного,  финансового, трудового права. Иное, более сложное системное строение имеет отрасль права, к которой традиционно относят конституционное, гражданское, трудовое, уголовное, земельное, финансовое, административное, семейное, экологическое, уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальные права. Каждая отрасль права, будучи органически целостными, обладает следующими признаками:

1)Имеет собственный предмет правового регулирования.

2)Характеризуется своеобразным юридическим режимом, который наиболее ярко воплощается в методе правового регулирования.

Имеет основной институт, который закрепляет общеотраслевые принципы права, определяет предмет и задачи отрасли, содержит иные общие положения. 3)Нормативные положения такого института как бы цементируют, объединяют в целостное образование нормы и институты отрасли, определяют их необходимые свойства как компонентов данной, а не иной отрасли права.

4)Имеет развитую систему источников права, обеспечивающих полное и последовательное регулирование всех, без какого-либо исключения, отношений, образующих содержание, предмета этой отрасли. Как правило, в своей основе источников права отрасли лежит кодифицированный акт, содержащий ее основополагающие, исходные нормы¹³.

      Исследуя проблемы образовательного права, нельзя обойти вниманием вопрос – о месте образовательного права в общей правовой системе России.

       По данной проблеме в научной  литературе высказано несколько  точек зрения. Согласно первой  из них образовательное право  является структурной частью  административного права¹⁴. Согласно второй образовательное право является комплексным межотраслевым институтом, занимающим самостоятельное место в системе российского права¹⁵. В соответствии с третьей точки зрения образовательное право представляет собой самостоятельную отрасль системы российского права¹⁶. Какая из них в наибольшей степени соответствует истине?

       Рассмотрение законодательства, регулирующего  образовательные отношения, его  предметная и целевая специфика  и обособленность в общей системе  законодательства привели к выводу, что оно несомненно представляет собой вновь сложившуюся отрасль законодательства.

       Выше говорилось о близости  образовательного законодательства  административному, о значительном  удельном весе норм административного  законодательства. Можно ли на основании этого считать образовательное законодательство особой структурной частью административного права, как это иногда утверждается¹⁷?

      Если согласиться с той схемой взаимоотношений законодательства и права, которая приводится в трудах А.Ф. Шебаева и С.С. Алексеева, то следует признать, что обосновавшиеся образовательное законодательство состоит на пути своего формирования как отрасли права¹⁸.

       Следует помнить, что влияние  законодательства и права взаимно.  Развитие законодательства побуждается развитием права. Например, о возможности и необходимости преобразования административно-правовой материи было сказано в статье В.М. Чхиквадзе и Ц.А. Ямпольской «О системе советского права». Авторы тогда обратили внимание на сложность внутренней структуры административного права, на его внутреннюю готовность к выделению новых подотраслей, в частности, как они полагали, социально-культурного права¹⁹.

       С другой стороны, законодательство  как форма (права) оказывает  обратное воздействие на содержание, т.е. на право, в том числе на его систему, структуру и на сам его статус. Правильно отмечая влияние законодателя на развитие и формирование отрасли права, некоторые ученые, дают не совсем верные оценки роли субъективного права в развитии законодательства и права. Говорится, например, что «общие положения, создаваемые в целях координации норм в рамках одной сферы, порождают иллюзию  перерастания сферы законодательства в самостоятельную отрасль права, но о самостоятельности отрасли права можно говорить лишь в том случае, если в общих положениях определяется природа особого метода правового регулирования»²⁰.

      Поэтому совершенно справедливым  является утверждением о том,  что право изменяется по воле  законодателя, но в соответствии  с реальными условиями²¹. Кроме того, существует ли в каком-либо отраслевом основополагающем акте указание на особый метод регулирования, да и возможно ли такое указание? Достаточно, очевидно, указания на предмет, метод же произведен от него.

      Цели как объекта правового регулирования образования определены конституционными положениями, провозглашающими человека, его права и свободы высшей ценностью, а Российскую Федерацию – демократическим федеративным правом, социальным, светским государством с республиканской формой правления.

      Политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

      Закон РФ «Об образовании» (ст.14) прямо не определят целевую  направленность образования, а  лишь устанавливает общие требования к его содержанию. На сегодняшний день цели образования сформулированы в другом акте – Национальной Доктрине образования в РФ, утвержденной постановлением Правительства России от 4 октября 2000 г. №751²².

      Для целей исследования образования  можно понимать определенную совокупность (систему) систематизированных знаний, умений, навыков, соответствующих некоторым критериям, имеющим, как правило, возрастной характер и закрепляемым в форме государственного образовательного стандарта. В.М. Сырых под уровнем образования понимает совокупность общеобразовательных или профессиональных общеобразовательных программ, освоение которых обучающимися устанавливается в ходе их итоговой аттестации и подтверждается документом государственного образца или документом образовательного учреждения²³.

      Существуют различные подходы к классификации задач образования – чаще всего они связаны с основными сферами жизнедеятельности людей. Обобщенно можно выделить такие задачи в области образования, как: а) защита и обеспечение конституционного права граждан РФ на образование; б) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования их правовое регулирование в данной области отношений; в) разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; г) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации.

       Выделяют две основные группы  социальных задач образования  по воспроизводству общественной  жизни: интегративную (создание целостного духовного мира молодежи) и дифференциальную, связанную с воспроизводством социальной структуры общества²⁴. Традиционно также отмечают: экономическую задачу образования, производственно-техническую, политическую, нравственную, эстетическую, социальную, конечная цель которой – формирование личности как элемента общественного влияния на социальную структуру общества, на процессы дифференциации и интеграции в обществе.

       На основе этих задач можно определить фактическое положение личности в системе образования и выделить ряд показателей, которые характеризуют условие проявления правового статуса гражданина как субъекта сферы образования в настоящее время: 1) место, который занимает образование ценностной ориентации субъекта; 2) уровень возможностей для реализации образовательно-правового статуса; 3) степень доступности образования для всех граждан с различным уровнем финансовых возможностей; 4) степень и уровень образования на основе бюджетного финансирования; 5) качество обучения в образовательном учреждении на основе бюджетного финансирования; 6) создание инновационных  муниципальных образовательных учреждений для реализации субъектом права выбора дополнительных образовательных программ, форм и методов обучения²⁵.

     Управление системой образования  складывается из шести блоков  последовательно выполняемых задач:  а) анализа и оценки сложившейся  образовательной практики; б) планирование – разработки модели ее оптимального состояния и системы мер по ее воплощению; в) документирование – подготовки, принятия и оформления управленческих решений и нормативных актов, обеспечивающих их выполнение; г) организации согласованной деятельности субъектов, причастных к выполнению поставленных задач; д) содействия успешному разрешению возникающих проблем; финансового и иного обеспечения; е) контроля, основанного на принципах обратной связи, обеспечивающего коррекцию поставленных целей и путей их достижения. Управление процессом функционирования и развития образования осуществляется на различных уровнях – федеральном, региональном, местном, учрежденческом, каждый их которых включает перечисленные функции в их преломлении к своей специфике²⁶.

      Понятие задачи можно определить как обязанность, круг деятельности, роль. Задачи системы образования проявляются в правовом аспекте через систему прав и обязанностей личности. Г.В. Мальцев справедливо полагает, что ничего более важного в структуре права, кроме прав и обязанностей, нет. По его мнению, система прав и обязанностей представляет собой сердцевину, центр правовой сферы, в которой лежит ключ к решению основных юридических проблем²⁷. Как отмечает известный ученый-правовед Е.А. Лукашева, в правах и обязанностях не только фиксируются образцы и стандарты поведения, которые государство признает обязательным, полезным, целесообразным для общества, но и раскрывает основные положения взаимоотношений государства и личности²⁸.