Правовое регулирование образования России: цели, задачи, проблемы

      Федеральный закон также можно подразделить на два уровня: это Закон об образовании – общий закон, служащий основой правового статуса человека в области образования, и законы об уровнях образования, которые регулируют самостоятельные отраслевые образовательные направления⁴¹.

      Субъекты Федерации в соответствии с ч.2 ст.5, ч.2, 4 ст. 76 Конституции РФ могут принимать свое законодательство. Отмечая в целом позитивный характер процесса образовательного законодательства, необходимо в то же время отметить, что зачастую законы субъектов Российской Федерации содержат немало норм, противоречащих федеральному законодательству.

       Нормы федерального законодательства, изложенные дословно или с некоторыми редакционными изменениями, составляют значительную часть республиканских законов. В той или иной мере, хотя и значительно реже, нормы Закона об Образовании воспроизводятся и в законах других субъектов Российской Федерации. Дублирование (воспроизведение) норм одного нормативно-правового акта в другом является известным и достаточно распространенным юридико-техническим приемом законотворческой и правотворческой деятельности. Этот прием используется и Государственной Думой. Однако его применение целесообразно в достаточно узких пределах, когда возникает необходимость повторить некоторые общие положения, закрепленные Конституцией РФ, другими законами, в целях полноты нормативно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемого другим актом, придания его предписаниям завершенности.

      Однако субъекты РФ явно и, без должных к тому оснований, воспроизводят в своих законах об образовании значительную часть норм федерального законодательства. Например, в законе об образовании Республики Коми разд.II «Система образования» (8-27) на 90% повторяет ст.8-27 соответствующего федерального закона. Сужена лишь сфера действия норм права тем, что термин «Российская Федерация» заменен термином «Республика Коми». В законах об образовании республик Марий Эл, Карелия, Коми, Удмуртской Республики и других субъектов РФ имеется специальная статья⁴², определяющая компетенцию Федерации в области образования, хотя, как известно, этот вопрос может регламентироваться только федеральным законом.

       Правильное соотношение федерального законодательства и законов субъектов РФ предполагает создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополняла бы федеральное законодательство и содержала бы только первичные нормы по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Федерации, должны разрешаться в нормативно-правовых актах федеральных органов, а не на уровне субъектов Российской Федерации. При этом права всех субъектов – республик, краев, областей – на регулирование общественных отношений в сфере образования является равным. Тот факт, что республики приняли законы, предмет правового регулирования которых аналогичен предмету Закона об образовании, а представительные органы ограничились по преимуществу закреплением норм, конкретизирующих отдельные положения этого Закона, никакого значения для регулирования общественных отношений не имеет. Нормы законов субъектов Российской Федерации могут применяться в той мере и постольку, поскольку приняты в пределах компетенции законотворческих органов субъектов. Нормы федеральных законов, воспроизведенные в других нормативно-правовых актах, подлежат применению как нормы федерального закона, а не того органа, который их воспроизвел в тексте своего нормативно-правового акта.

       Необходимо отметить, что создаются многочисленные нормативные акты по отдельным проблемам образовательного процесса с учетом региональных и национальных особенностей. Это позволяет не только учесть географическую и региональную специфику культуры и традиций, но и активно обсуждаемый в последнее время вопрос духовного просвещения личности и принадлежности к той или иной религиозной концессии.

       С учетом вышесказанного можно сделать вывод, что в настоящее время активно развивается законодательство об образовании как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Это является положительным моментом совершенствования механизма управления образованием в России, созданием благоприятных условий возрождения как отдельно взятых регионов, так и страны в целом. Но неизменным должно оставаться правило, что все другие законы об образовании не должны противоречить базовому основному Закону, регулирующему отношения во всей сфере образования.

        В первую очередь, определенные  недостатки, по мнению С.В. Курова⁴³ , имеет структура Закона об образовании: она неточно отражает состав и содержание регулируемых основных институтов, нарушая предметную целостность; содержание ряда глав выходит за пределы их названий, в то же время нормы, относящиеся по их правовому смыслу к одному институту, находятся в разных главах закона. С другой стороны, отдельные главы содержат нормы из разных отраслей права: административного, финансового, гражданского, гражданского процессуального права (см. гл. «Экономика системы образования»).

        О коллизии норм Закона свидетельствует и В.М. Сырых⁴⁴, а именно, согласно ч.24 ст.33 Закона (отделения) образовательных учреждений проходят регистрацию по фактическому адресу, а лицензирование, аттестацию и аккредитацию – в общем порядке, установленном Законом об образовании. Однако абзац 7 ч.3 ст.8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает иное правило – филиалы вузов проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государственную аккредитацию – в составе высшего учебного заведения.

        Нижестоящий уровень иерархии образовательного законодательства федерального уровня занимают постановления Правительства РФ. К настоящему времени их принято около восьмидесяти. Постановления Правительства РФ регулируют довольно широкий круг вопросов в области образования. К наиболее важным из них следует отнести: Постановление Правительства РФ от 31 марта  2009 года № 277(в ред. от 24.09.2010 №749) «Об утверждении положения о лицензировании образовательной деятельности»⁴⁵, Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2008 года № 666 «Об утверждении типового положения о дошкольном образовательном учреждении»⁴⁶, Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 года № 196 (в ред. от 10.03.2009 г. №216) «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении»⁴⁷, Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 года №142 «Об утверждении правил разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов»⁴⁸,Постановление Правительства РФ от 11.03.2011 года №164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» (вместе с «Положением о государственном контроле (надзоре) в сфере образования»)⁴⁹, Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 года №337 (в ред.от 24.03.2011 г. №210) «О Министерстве образования и науки Российской Федерации»⁵⁰, Постановление Правительства РФ от 23.12.2005 N 803 (ред. от 11.03.2011) «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы», Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 утверждена Федеральная целевая "программа" развития образования на 2011 - 2015 годы⁵¹, Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 года № 751 «Об утверждении Национальной доктрины образования в Российской Федерации»⁵², Постановление Правительства от 11 марта 2011 года №165 «О подтверждении документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях»⁵³ и др.

        Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов имеют нормативно-правовые акты Министерства образования РФ. В соответствии с Положениями о Министерстве, утвержденном Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 года №337 (в ред. от 24.03.2011 г. №210) «О Министерстве образования и науки Российской Федерации», Минобразование устанавливает порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования; разрабатывает и утверждает типовые положения об образовательных учреждения федеральные положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений, решает другие вопросы, отнесенные к его компетенции, нормативно-правовые акты Минобразования России принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии.    

        Замыкают рассматриваемую систему подзаконные акты нормативно-правовых актов области образования так называемые локальные нормативно-правовые акты, принимаемые образовательными учреждениями. Благодаря им образовательное учреждение получает возможность конкретизировать и дополнить нормы законов, указов Президента РФ, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике образовательного учреждения, особенностям его педагогической и иной деятельности в сфере образования⁵⁴.

        Среди локальных актов образовательного учреждения особое место занимает  его устав.

        Устав является основным и единственным учредительным документом образовательного учреждения, закрепляющим особенности его правового положения. Об этом свидетельствует и та роль, которую Закон об образовании определил уставу. Так, законодательство устанавливаются требования к уставу образовательного учреждения (п.1 ст. 13 Закона об образовании).

         Устав разрабатывается гражданским (не военной направленности) общеобразовательным учреждением самостоятельно, а утверждается его учредителем (п. 2 ст. 13 Закона об образовании). С п.1 той же ст. 13 Закона об образовании настоящая норма закрепляет компетенцию учредителя общеобразовательного учреждения, так как положение п.1 обязывает указывать в уставе основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе язык обучения и воспитания, порядок приема в общеобразовательное учреждение , порядок и основание отчисления из него, систему оценок, режим занятий и т.п. Из анализа  Закона об образовании следует, что в целом же образовательная автономия общеобразовательного учреждения находится под контролем учредителя и осуществляется в пределах, устанавливаемых учредителем в уставе общеобразовательного учреждения⁵⁵.

        Все подзаконные нормативно-правовые акты не могут содержать норм, противоречащих Конституции РФ, законам, а также нормативно-правовым актам Президента РФ и иных вышестоящих органов. При наличии таких противоречий действуют нормы акта, принятого вышестоящим государственным органом.

     В настоящее время Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органами субъектов РФ, равно как и наоборот – передачи части вопросов, отнесенных к ведению субъектов РФ, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы вопросов перераспределения полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами.

        Образовательные отношения регулируются не только российским образовательным законодательством, но и международным образовательным правом – одной из отраслей международного права, насчитывающей более 30 крупных актов⁵⁶.

        Основополагающим в международном образовательном праве документом является Всеобщая Декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Вопросы образования выделены в ней отдельной статьей 26, состоящей из трех принципиальных положений⁵⁷. Во-первых, формулируются образовательные права человека и особо подчеркивается положение о бесплатном начального и общего образования, об обязательности начального образования, общедоступности технического и профессионального образования. Во-вторых, определяется позитивное предназначение образования в развитии личности, взаимоотношений между людьми, в обеспечении общественного прогресса и мира. В-третьих, обозначается приоритет родителей в выборе вида образования для своих детей.

        Не менее важным международно-правовым документом в области образования является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, в ст. 13 которого подчеркивается, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и сознании ее достоинства; укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами⁵⁸.

         Среди источников международного права по вопросам образования, устанавливаемых региональными международными сообществами, наибольшее значение имеют акты, принятые Советом Европы, членом которого является 

Российская  Федерация. Это прежде всего Европейская  Конвенция о защите прав и основных свобод с дополнениями, внесенными одиннадцатью протоколами. Развивая Декларацию прав человека, протокол №1 к Конвенции провозглашает норму, согласно которой никому не может быть отказано в праве на образование. При этом особо подчеркивается, что участие государства в сфере образования не должно нарушать права родителей обеспечивать образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и нравственными принципами.

        Нормы Европейской конвенции, принятые по вопросам образования, развиты и конкретизированы в Болонской Конвенции (1998 г.).

         В системе  международного права по вопросам образования особое значение для российского законодательства имеют нормативно-правовые акты, принимаемые органами Содружества Независимых Государств, членом которого является Российской Федерация. В числе этих актов можно назвать Рекомендацию «О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащихся системы образования и науки в государствах-участниках СНГ», Конвенцию «О признании учебных курсов, программ и документов об образовании, ученых степеней и званий в странах СНГ», «Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств» и др⁵⁹.

        Международное образовательное право охватывает все основные вопросы развития образования в современном обществе, определяет его наиболее существенные в политическом отношении направления. Тем самым оно усиливает мировую интеграцию в области образования, сближает государственное законодательство и национальную политику многих стран в вопросах образования. Это правовое влияние на систему образования получает все больший политический резонанс⁶⁰.

       Таким образом, реформирование законодательной основной системы управления образованием является важным вектором возрождения России в целом. Не вызывает сомнения, что главной гарантией устойчивого развития экономики и социума остается проведение эффективной государственной политики сотрудничества с субъектами гражданского общества, выполняющими миссию развития интеллектуального потенциала страны и делающим это наиболее грамотно. Модернизация образования, систематизация законодательной основы, грамотный и своевременный контроль и ответственность за выполнение заложенных норм позволит российскому образованию утвердить свое достойное положение в мире.