Правовое регулирование образования России: цели, задачи, проблемы

     Комплексный характер образовательного права действительно обусловлен, прежде всего, особенностями его предмета, представляющий собой особое строение и содержание общественных отношений, складывающихся в сфере образования. Эти отношения, имея немало общего с другими видами отношений как объекта правового воздействия, обладают, тем не менее, такими чертами, которые отсутствуют в других сферах жизнедеятельности. В этой связи можно говорить о двух относительно самостоятельных, и в то же время органически  взаимосвязанных типах отношений в сфере образования, особенности регулирования которых правовыми средствами и дают основания говорить о специфике предмета образовательного права и, следовательно, об относительной самостоятельности последнего как комплексной отрасли права.

       Первый тип отношений в сфере образования связан непосредственно с организацией и управлением образовательной деятельности (образовательного или,  иначе, педагогического, процесса). Это, главным образом, педагогические отношения (т.е. собственно образовательные отношения в главном значении термина «образование»), психолого-педагогические, организационно-управленческие, нравственно-воспитательные и иные отношения, которые прямо и непосредственно связаны с процессами обучения и воспитания. С известной степенью условности данные отношения можно было бы назвать преципионными (от лат. praecipio – наставлять, учить) образовательными отношениями.      Преципионные отношения вполне возможно рассматривать как отношения первичные, поскольку именно обучение и воспитание выступают ведущими целями и задачами всякой образовательной деятельности (педагогического процесса). Иное дело, что в различных ситуациях удельный вес обучающей и воспитательной компонент в образовательном процессе не одинаков. Скажем, в системе дошкольного и общего образования роль воспитания значительно выше, чем в системе профессионального, особенно высшего и послевузовского образования. В то же время ни в высших учебных заведениях, ни в аспирантуре и даже  докторантуре, а также при оказании образовательных услуг вне установленных традиционных форм образовательной деятельности, элементы воспитания в той или иной степени присутствуют; более того, они не могут не присутствовать.   

       Второй тип отношений в сфере образования, подлежащих урегулированию правом, связан с необходимостью материального, кадрового, финансового и иного рода обеспечением деятельности по достижению образовательных целей и задач. Тем самым отношения данного типа могут рассматриваться как вторичные, которые можно было бы условно  определить как комиторные (от лат. comitor – сопровождать) образовательные отношения.

       Комиторные отношения регулируются нормами соответствующих отраслей права: трудового права (прием на работу педагогических работников и вспомогательного персонала и заключение соответствующих трудовых договоров (контрактов); установление режима рабочего дня и отдыха и т.д.), гражданского права (установление организационно-правовых форм образовательных учреждений, заключение различного рода хозяйственных договоров и т.д.); финансового права (установление системы оплаты труда педагогического состава, установление размера оплаты за обучение и др.); налоговое право (установление налогового режима деятельности образовательных учреждений, определение вида и размера налоговых льгот и т.д.) и др²⁹.

       Представленная структура отношений в сфере образования и дает основания говорить о действительно уникальной особенности предмета образовательного права. Уникальность эта состоит в том, что образовательное право, аккумулируя в себе возможности (правовые средства и механизмы) различных отраслей права, использует их для достижения и решения главных целей и задач, которые стоят перед образовательным институтом общества вообще, а также целей и задач, отражающих особенностей различных уровней и форм образования. Тем самым, образовательное право включает в себя опосредованно институты и нормы тех отраслей права (законодательства), которые регулирует прямо или опосредованно соответствующие отношения в сфере образования. Однако, это не означает, что образовательное право представляет собой некую механическую совокупность такого рода отраслевых институтов права.

      Диспозитивный характер метода  образовательного права выражается  в праве граждан РФ по своему  желании решать вопросы о продолжении образования после освоения программы основного общего образования. По окончании девяти классов большая часть обучающихся продолжает обучение в старших классах с целью получения среднего (полного) общего образования. В то же время 10-15% выпускников поступают в профессионально-технические училища, техникумы либо идут работать. Свободный выбор уровня и формы обучения сохраняется и для обучающихся, успешных освоивших программу среднего (полного) общего образования, чему во многом способствует общедоступность среднего профессионального образования.

      Сочетание императивного и диспозитивного  методов регулирования образовательных  отношений составляет одну из  характерных черт метода образовательного  права, отличает его от метода  правового регулирования , административного, финансового права, применяющих императивный метод, а также от метода гражданского права, основанного на диспозитивном методе. Именно, несходство, нетождественность методов правового регулирования образовательного права и других отраслей права не позволяет использовать нормы других отраслей права для регулирования образовательных отношений, имеющих особый, только им присущий правовой режим³⁰.

      Важнейшей чертой метода правового  регулирования образовательного  права является сочетание единства и дифференциации нормативно-правового регулирования образовательных отношений.

     Императивно-диспозитивный метод, применяемый в регулировании образовательных отношений в форме сочетание централизованного правотворчества с локальным, создает наиболее благоприятные условия для создания такого правового режима, при котором удается органически сочетать общие, единые в пределах Российской Федерации нормы права с локальными нормами, позволяющими улучшить правовой статус участников образовательных отношений, приспосабливая общие нормы применительно к специфике отдельного региона и даже отдельного образовательного учреждения. Однако, как показывает практика, этот способ правового регулирования образовательных отношений действует пока недостаточно эффективно и не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений. Одна из основных причин этого видится в принятии законодательными органами субъектов РФ норм, противоречащих федеральному законодательству и неправомерно ограничивающих права и свободы субъектов РФ, предусмотренные федеральным законодательством.

      В число наиболее характерных  черт метода правового регулирования  данной  отрасли права В.М. Сырых  включает:

1) общедоступность и бесплатность начального и основного общего образования, а также среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования;

2) применение императивного и императивно-диспозитивного метода регулирования образовательных отношений;

3) сочетание нормативно-правового регулирования образовательных отношений на уровне Федерации с нормативно-правовым регулированием субъектами РФ и локальным регулированием образовательными учреждениями;

4) единство  и дифференциацию нормативно-правового  регулирования образовательных  отношений;

5) сочетание  государственного контроля и  качества образования с автономностью  образовательных учреждений, свободой  и плюрализмом в образовании;

6) специфику  правоприменительной деятельности  в процессе текущей и итоговой  аттестации обучающихся;

7) особенности применения юридической ответственности за противоправное посягательства на образовательные отношения, на порядок в образовательной сфере³¹.

       Таким образом, общественные отношения  по образованию – явление сложное  и многогранное³².

       Подводя итог природы образовательных отношений, можно сказать, что указанные отношения формируются с учетом специфики образовательной  сферы и представляют собой самостоятельный вид правоотношений, который существенно отличается от правоотношений, образующих предмет гражданского, трудового, административного и остальных отраслей права. Образовательное право обладает необходимым признаком отрасли права – имеет собственный и оригинальный предмет правового регулирования. Проблемы ответственности в области образования обусловлены, в первую очередь, ее законодательной неурегулированностью,  размытостью, неэффективностью норм и связанны именно с установлением в законе оснований ответственности, а также с явной недостаточностью и непродуманностью правовых санкций в законодательстве об образовании. Это, в свою очередь, приводит к большим сложностям в формировании средств правовой защиты участников сферы образования, в то время как введение механизма ответственности обуславливает основания правовой защиты участников в области образования³³.

3. Правовая основа отношений в сфере образования. 

        Нормы права в области управления образованием составляют юридическую базу, на которой образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят ясность и стабильность в правовые отношения между органами управления образованием, учебными заведениями и гражданами; создают юридические гарантии удовлетворения потребности личности в образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы в образовании. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан³⁴.

       Назревшие вопросы системы образования – кадровые, финансовые, организационные, необходимость сохранения творческого и научно-технического потенциала – требуют скорейшей ликвидации издержек законодательного характера и создания соответствующего целостного законодательства. Развитие статуса образовательных учреждений предполагает постоянное совершенствование нормативное базы, ее современную корректировку, а, следовательно, наличие определенного устойчивого основания, теоретического и законодательного. Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормы права.

       Возможности повышения эффективности деятельности органов управления образованием были заложены Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года³⁵, что развивает основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе Российской Федерации «Об образовании»³⁶, Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»³⁷ и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 года³⁸.

       В конце  2010 года по поручению президента Российской Федерации новый вариант законопроекта был вынесен на общественное обсуждение. За три месяца поступило около десяти тысяч комментариев, которые будут учтены специальной комиссией по рассмотрению замечаний и предложений. Участников общественного обсуждения образовательного закона волновали стипендии, определение платных и бесплатных образовательных услуг, роль родителей в образовательном процессе, создания единой образовательной программы для школ РФ. По словам Григория Балыхина председателя комитета Государственной Думы по образованию, сейчас идет активная подготовка доклада президенту РФ по итогам общественного обсуждения законопроекта. "Экспертные замечания нашего комитета практически все учтены в этом редакции",- отметил он³⁹.

      Новый Закон «Об образовании», который может вступить в 2013 году, а полное его действие начнется в 2016 году. Новый документ заменит два базовых закона – «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которые были приняты в 1992 и 1996 годах. В нем буду прописаны нормы по всем уровням образования, включая дошкольное, профессиональное – начальное, среднее и высшее, и дополнительное образование. 

      Новый законопроект содержит ряд довольно серьезных новаций, касающихся высшей школы. Прежде всего, он делит вузы на три типа. Если раньше колледжи воспринимались как нечто среднее между школой и ПТУ, то теперь у них полноценный статус вуза: в колледжах будут готовить бакалавров по прикладным, техническим специальностям. Институт имеет право готовить бакалавров (как по прикладным, так и академическим дисциплинам) и специалистов. Университет, кроме этого, получает право готовить магистров и аспирантов. Однако университеты, помимо образовательной деятельности, обяжут всерьез заниматься наукой. В свою очередь, аспирантуру предлагается выделить в категорию послевузовского профессионального образования. Особо стоит отметить, что в высшей школе больше не будет академий. "Академии, как во всем мире, будут заниматься дополнительным образованием, например, повышением квалификации"⁴⁰, что, к примеру, Финансовая академия при правительстве РФ уже переименовалась в Финансовый университет.