Республикасының ұлттық құқығы мен халықаралық құқықтың арақатынасы (басымдылықтың қалыптасу мәселелерi)

Қазақстан Конституциясында ратификацияланған шарттар туралы ғана айтылған. Ратификацияланбаған шарттар туралы сөз жоқ, бірақ олардың мемлекет заңдарының алдында басымдыққа ие бола алмайтындары түсінікті жағдай. Қазақстан Республикасыынң салалық заңнамалары халықаралық шарттардың және халықаралық құқық нормаларының ішкі салалық иерархиядағы орны туралы сұрақтарды әр түрлі қарастырады. Мысалы, Қазақстан Республикасы Президентінің 1995 жылы 21 желтоқсанда қабылданған «Қазақстан Республикасы ішкі істер органдары туралы» заң күші бар Жарлығының 9 бабында ішкі істер органдары қызметінің құқықтық негізін мыналар құрайды:

1. Конституция және республика заңдары;

2. Осы Жарлық

3. Осы Жарлықпен реттелмейтін және қайшы келмейтін бөлікте Қазақстан Республикасының басқа да нормативтік құқықтық актілері;

4. Қазақстан Республикасының халықаралық шарттық және басқа да міндеттемелері;

5. Қазақстан Республикасы Жоғары Соты мен Конституциялық Кеңесінің нормативтік қаулылары;

6. Қазақстан Республикасы Үкіметі бекіткен Қазақстан Ресубликасы Ішкі Істер министрлігі және ҚР ішкі істер органдарының қатардағы және басқармадағы тұлғалардың қызметтен өту туралы ережелер.

Өзіміз көріп отырғанымыздай, бұл жерде Қазақстан Республикасының халықаралық шарттық және басқа да міндеттемелері иерархияда тек 4 орында тұр.

Және керісінше, Қазақстан Республикасының 1999 жылы 1 шілдеде қабылданған Азаматтық Кодексінің (Ерекше бөлім) «Халықаралық жеке құқық» деген 7 бөлімінде халықаралық құқық нормаларының қолданылу аясы кеңейтілді. Шетел азаматтары және шетел заңды тұлғалары қатысатын азаматтық-құқықтық қатынастарға қолданылатын құқық осы кодекспен, басқа заңды актілермен, республика бекіткен халықаралық шарттармен және жалпы мойындалған халықаралық дәстүрлермен анықталады.

Қолданыстағы құқық иерархиясындағы ратификацияланған және ратификацияланбаған шарттардың орнын анықтауымыздың негізін Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі 2000 жылы 11 қазанда қабылдаған «Қазақстан Республикасы Конституциясының 4 бабы, 3 тармағын ресми түсіндіру туралы» үлкен практикалық және теориялық маңызға ие Қаулысы құрады. Бұл Қаулының қабылдануы Қазақстан Республикасы Премьер-министрінің Конституцияның 4 бабы, 3 тармағын ресми түсіндіру туралы өтінішімен байланысты болды. Конституцияның бұл тармағы бойынша республика ратификациялаған халықаралық шарттардың мемлекет заңдарынан басымдығы бар. Өтініш субъектісі мына сұраққа жауап беруді сұрайды: «Қазақстан Республикасы 1995 жылғы 30 тамыздағы Қазақстан Республикасының Конституциясы қабылданғанға дейiн жасасып, бекiтiлмеген және олардың күшiне енуiнiң шарты ретінде бекiту көзделмеген, халықаралық шарттардың Қазақстан Республикасы заңдарынан басымдығы бола ма?». Өтінішті қарастыру нәтижесінде Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі қаулы етті:

1.  Қазақстан Республикасы Конституциясы 4-бабының 3-тармағын, Республика Конституциясына сәйкес, заңда белгіленген тәртiппен жасалған және Республика Парламентi тиiстi заң қабылдау жолымен бекiткен халықаралық шарттардың Республика заңдарынан басым заңи күшi бар деп тану және қолдану лазым.

2. 1995 жылғы Конституция қабылданғанға дейiн жасалған, күшiне енуiнің шарты ретiнде бекiту көзделмеген халықаралық шарттардың күшi бар болып табылады және Республиканың тиiстi құқықтық қатынастар саласын реттейтiн заңдарында осы халықаралық шарттар үшiн мұндай басымдық тiкелей көзделген болса, онда Республика заңдарынан басымдығы сақталады

Біздің ойымызша, Қаулының екі тармағы да өте дұрыс және ҚР Конституциясына қайшы келмейді. Бірақ біздің ойымызша, Конституциялық Кеңес емес, ҚР Парламенті Қазақстан Республикасының 1995 жылғы Негізгі Заң қабылданбай тұрғандағы халықаралық келісім шарттардың заң күшінің деңгейін анықтауы тиіс еді. Бұл біріншіден, ҚР 1995 жылы 30 тамыздағы Негізгі Заңының 54 бабының 7 тармағына сәйкес, Парламент палаталардың бөлек отырысында мәселелерді әуелі - Мәжілісте, ал содан кейін Сенатта өз кезегімен қарау арқылы - республиканың халықаралық шарттарын ратификациялайды және олардың күшін жоюдың айрықша құқығын берумен түсіндіріледі. Екіншіден, 1995 жылы 29 желтоқсандағы ҚР Президентінің «ҚР Конституциялық  Кеңесі» конституциялық заң күші бар  Жарлығының 17 бабының 2 тармағының 2) тармақшасы бекітеді: «Конституциялық Кеңес Конституцияның 72-бабы 1-тармағының 2), 3) тармақшаларына сәйкес Республиканың халықаралық шарттары ратификацияланғанға дейiн олардың Конституцияға сәйкестiгiн қарайды». Үшіншіден, «Нормативтік-құқықтық актілер туралы» Қазақстан Республикасының  1998 жылы 24 наурыздағы № 213-1 Заңының 37-бабының 1-тармағы мынадай норманы  бекітеді: нормативтік-құқықтық актілер күші олар күшіне енгенге дейін пайда болған қатынастарға таратылмайды.

Ратификацияланбаған халықаралық шарттар біз ұсынған иерархияда заңнан кейін тұрып, заңға сәйкес актілердің тобын бастайды. «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттар туралы» 2005 жылы 30 маусымдағы Қазақстан Республикасының Заңының 20-бабына сәйкес Қазақстан Республикасының қолданыстағы әрбiр халықаралық шартын Қазақстан Республикасының мiндеттi және адал орындауына жатады, Қазақстан Республикасының Президентi мен Қазақстан Республикасының Үкiметi Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарының орындалуын қамтамасыз ету жөнiнде шаралар қабылдайды. Қазақстан Республикасының орталық мемлекеттiк органдары өз құзыретi шегiнде Қазақстан Республикасының халықаралық шарттары бойынша қабылданған мiндеттемелердiң орындалуын қамтамасыз етедi, осындай халықаралық шарттардан туындайтын Қазақстан Республикасына тиесiлi құқықтардың жүзеге асуын және халықаралық шарттарға басқа да қатысушылардың өз мiндеттемелерiн орындауын қадағалайды.

Алайда бұл шарттар Қазақстан Республикасы заңдарының алдында үстемдігі жоқ, олардың басқа да ұлттық нормативтік – құқықтық актілер алдында үстемдігі болуы мүмкін және олардың осындай заңды күші Қазақстан Республикасында да, Ресей Федерациясында да мойындалады. Сонымен, Ресей Федерациясы Жоғарғы Соты Пленумының 2003 жылы 10 қазандағы «Жалпы юрисдикциялық соттардың халықаралық құқықтың жалпыға танымал нормалары мен қағидаларын және Ресей Федерациясының халықаралық шарттарын қолдануы туралы» №5 Қаулысы ратификацияланған және ратификацияланбаған халықаралық шарттарының арақатынасы мәселесін шешті, онда «Ресей Федерациясында әрекет етуші халықаралық шарт ережелері, егер олардың міндеттілігіне федералдық заң нысанында келісім берілген болса, олардың Ресей Федерациясы заңдарына қатысты үстемдігі бар. Ресей Федерациясында әрекет етуші халықаралық шарт ережелері, егер олардың міндеттілігіне федералдық заң нысанында емес келісім берілген болса, олардың Ресей Федерациясының осы шартты жасаған мемлекеттік органдары шығарған заңға сәйкес нормативтік актілеріне қатысты үстемдігі бар (Ресей Федерациясы Конституциясының 15-бабының 4-бөлігі, 90, 113-баптар)»/35/.

Қазақстанда бұл саладағы заң бұл ретте екі жаққа бөлінбеген, сондықтан Конституциялық Кеңестің немесе Жоғарғы Соттың Факультативті түсіндіруі керек емес. Алайда, Қазақстан Республикасы 2005 жылы 30 маусымда қайтадан қабылдаған «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттар туралы» Заңының 20 бабының 2 тармағында келесі жағдай қарастырылған: «Қазақстан Республикасы халықаралық шарттарының Қазақстан Республикасының заңдарымен қайшылығы жағдайында Қазақстан Республикасының халықаралық шарттары өзгертiлуi, олардың қолданылуы тоқтатыла тұруы немесе тоқтатылуы тиiс», ойлап қарасақ, жоғарыда айтылған мемлекеттік органдардан қосымша нақтылау талап етіледі. Жоқ дегенде, бұл тармақ ратификацияланбаған халықаралық шарттарға қатысты болуы тиіс, себебі, ратификациялау жаңа заң шығару немесе ұлттық заңға тиісті өзгертулер мен қосымшаларды енгізуді меңзейді.

Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының нормативтік Қаулыларының заңдылық табиғатына келсек, бірнеше жұмыстар бар, олардың арасында С.Ф. Ударцевтың /36/, Е.Б. Әбдірасуловтың /37/, К.А. Мәмидің және Ж.Н. Баишевтың /38/ мақалаларын айтуға болады. Мақалаларда 1998 жылы 24 наурыздағы «Нормативтік – құқықтық актілер туралы» Заңында Жоғары Соттың нормативтік Қаулыларының «иерархиядан тыс» орналастырылуы «нормативтік – құқықтық актілер нормативтік-құқықтық актілер жүйесіне кірмейді дегенді білдірмейді..., ол тек Жоғарғы Соттың нормативтік қаулысының ерекше заңды күшінің дәлелі ғана... Ол Жоғары Сот үшін ең бастысы Конституциялық норма мен заңдар екенін анықтайды» деп дәлелденген. Жоғарыда аталған ғалымдардың ойына қосыла отырып, атап көрсетсек, Қазақстан Республикасы Конституциясының 81 бабына сәйкес, Қазақстан Республикасының Жоғарғы Соты азаматтық, қылмыстық, жергілікті және басқа да соттарда қаралатын өзге де iстер жөнiндегi жоғары сот органы болып табылады, заңда көзделген iс жүргiзу нысандарында олардың қызметiн қадағалауды жүзеге асырады, сот практикасының мәселелерi бойынша түсiнiктемелер берiп отырады. Жоғары Сот сот практикасында заңнаманы қолдану мәселесіне бойынша түсініктеме беретін нормативтік қаулылар қабылдайды. «Заңнама» түсінігіне Конституция мен заңдармен кейбір заңға сәйкес актілер  де кіретіндігіне қарамастан, Жоғарғы Соттың нормативтік қаулыларын біз бірден кодекстер мен заңдардан кейін қойдық. Бұл «Судья сот төрелiгiн iске асыру кезiнде тәуелсiз және Конституция мен заңға ғана бағынады.» деген Конституцияның 77 бабына байланысты, ал 1997 ж 6 наурыздағы ҚР Конституциялық Кеңесінің «ҚР Конституциясының 4 бабы 1 тармағын; 14 бабының 1 тармағын, 77 бабы 3 тармағының 3) тармақшасын, 79 бабының 1 тармағын және 83 бабының 1 тармағын ресми түсіндіру» Қаулысында (18.06.04ж өзгертілген) «Соттарға заңды (оның нормаларын) қолдану мәселелері бойынша түсіндіру, сот өндірісіндегі субъектілердің жүріс тұрыс ережелерін қалыптастыратын Жоғары Соттың нормативтік қаулысы республиканың барлық соттарына міндетті және сот тәжірибесінде заңнама нормаларын, сонымен қатар Қазақстан Республикасының Конституциясын қолдану мәселелеріне қатысты ғана шығарылады».

2.3. Қазақстан Республикасында халықаралық құқық нормаларын имплементациялаудағы басымдықтар

Халықаралық шарттарға қосылу және ұлттық құқыққа халықаралық құқық нормаларын имплементациялаудағы кезектегі басымдықтар мемлекет ішілік қажеттіліктермен ғана байланысты емес, сонымен қатар әлемде болып жатқан әр түрлі үрдістермен байланысты, сондықтан бұл процесс үнемі қозғалыста. Басымдықтар жеткілікті деңгейде тұрақты да, ауыспалы да болуы мүмкін – ол мемлекет алдындағы немесе әлемдік қауымдастық алдындағы мәселелерді шешу көлеміне (ауқымына) байланысты. Осыған байланысты олардың шешімі тек теориялық емес, тәжірибелік маңызы бар сұрақтар туындайды. Оларға біздің зерттеп отырған тақырыбымызға тікелей қатысы бар келесі сұрақтар жатқызуға болады:

-халықаралық құқық пен ұлттық заңдар арақатынасының белгілі бір бағыттарындағы басымдықтарды кім анықтайды;

-1990 жылдан бастап Қазақстанның ұлттық заңдарының халықаралық құқықпен өзара әрекетінде қандай басым бағыттар бар;

Бірінші сұраққа байланысты атап көрсетсек, біздің елде мемлекет пен құқықтың дамуының негізгі бағыттары туралы шешімдер саяси, экономикалық және басқа да мақсаттарға лайықтылыққа тәуелді объективтік және субъективтік сипаттағы факторларға негізделіп қабылданады. Республика халықаралық шартты мойындаған жағдайда оны қамтамасыз етуге қатысты сұрақтар туындайтындығы да маңызды рөл атқарады: халықаралық құқық нормасын іске асыру әдетте ұлттық нормативтік-құқықтық актілерді, мемлекет атынан мүдделі министрліктер мен басқа да органдардың ұйымдастырушылық шараларды дайындау мен қабылдауды, сондай-ақ біраз материалдық мен қаражат шығынын талап етеді.

Сондықтан халықаралық құқық пен ұлттық құқық арақатынасындағы басымдықты анықтау үшін әр елде әдетте мемлекет басшысы ғана иеленетін бірыңғай саяси күш-жігер керек. Тек қана сол халықаралық шартқа деген қатынас деңгейін, бірізділігін, сонымен бірге оларды қабылдау басымдылығын айқындайды. Егер де дамыған елдер тәжірибесіне сүйенсек, көбінесе сыртқы қатынастардағы басымдықтарды айқындау негізінде  ең бастысы елдің мүддесі жатыр. Бұл пікірді адамзаттың ұзақ дамуы дәлелдейді, әсіресе заманауи американдық зерттеуші. Дж. Гинзбургтің жұмысында аталып көрсетілген. Ол АҚШ-тың халықаралық және ішкі құқығының өзара әрекеттесуі туралы ойлана келе былай деп жазады: «Президентті халықаралық құқық мүддесі үшін жоғары өнегелі күресуші деп айту өте артық болар, себебі ол ішкі саяси көзқарастарды ысырып қойып, өзінің шетелдік әріптестерімен белгілі бір басқа көзқарасты қолдап жүрсе... мемлекеттен жоғары өлшем үшін жергілікті тұрғыдан қараудан бас тартуы саяси сипаттағы прагматикалық көзқарастармен анықталады: нақты жағдайда қақтығыстан қашу мен шиеленіс әлсірету, белгілі бір мемлекетпен жақындасу мақсатына жету, құқықты сыйлау тактикалық дивидент әкелетін мәміле жасау» /39, 86 б./.

Қазақстан да бұл тізімде жоқ емес. Конституцияның 40 бабына сәйкес мемлекеттiң басшысы, мемлекеттiң iшкi және сыртқы саясатының негiзгi бағыттарын айқындайтын, ел iшiнде және халықаралық қатынастарда Қазақстанның атынан өкiлдiк ететiн ең жоғары лауазымды тұлға болып табылады және Конституцияның 44 бабының 11 тармағына сәйкес келiссөздер жүргiзедi және Республиканың халықаралық шарттарына қол қояды; бекiту грамоталарына қол қояды; өзiнiң жанында тiркелген шет мемлекеттердiң дипломатиялық және өзге де өкiлдерiнiң сенiм грамоталары мен керi шақырып алу грамоталарын қабылдайды

Тәуелсіздік алғаннан кейінгі көптеген халықаралық шарттар қабылдаған алғашқы жылдары ҚР Президентінің бұл саладағы рөлі әсіресе таптырмайтын еді. Қазақстан белгенді түрде көптеген халықаралық ұйымдарға қосылды. Бұл бір шектен екінші шекке -дербес жасалған халықаралық шарттардың болмауынан бастап олардың санының көп болуына, тіпті аса көп болуына ауысқан белгілі маятник феноменін тудырды. Осыған байланысты Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә. Назарбаев 2001 жылы Президенттің Қазақстан халқына жыл сайынғы Жолдауында халықаралық шарттарды ратификациялау проблемаларын бөліп көрсетті. Ол кезде ратификацияланған халықаралық шарттардың саны 350 еді, тағы 50 шақтысына заң актілерін қабылдау арқылы қосылды. Ал жалпы Тәуелсіздік алған жылдары қабылданған нормативтік-құқықтық актілер саны бір мың шамалас болатын. Президент бірқатар сұрақтар қойды: тым көп халықаралық міндеттемелерді өз мойнымызға алып отырған жоқпыз ба? Барлығы Қазақстан мүддесіне жауап береді ме? Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес өзіндік ұлттық заңнаманы дамытуға бөгет келтірмейді ме? Осыған байланысты қабылдаған міндеттемелер мен шарттарды түгендеу қажет.

Президент осы Жолдауында өз сұрактарына жауап берді. Ол мынаны бөліп көрсетті: «Бізді заң күші үстем болатын ел, саяси және әлеуметтік әділет пен экономикалық еркіндік іргетасына негізделген Қазақстанды құрудың үлкен міндеттері күтіп тұр».

Шынында да, дәл осы тек  бізге емес, әлемдегі басқа да серіктестерге қажет. Қазақстанда лайықты болашаққа сенімді жылжыту кепілі осында. Сондықтан қанша халықаралық шарт жасауымыз керек деген сұраққа жауап, біздің ойымызша жалпы мынадай, әлемдік қауымдастықта біздің мемлекеттің тиімді өмір сүруін және Заң күші үстем болатын құқықтық мемлекет құруды қамтамасыз ету үшін қанша халықаралық шарт керек болса, сонша болу керек. Бұл үшін Қазақстан Республикасы адамзаттың ортақ міндеттерін шешуге қатысып, сонымен қатар әлемдік қауымдастық мойындаған халықаралық құқық нормалары мен қағидалары деңгейінде ұлттық құқықтарды жетілдіруді жүзеге асыруы қажет.