Республикасының ұлттық құқығы мен халықаралық құқықтың арақатынасы (басымдылықтың қалыптасу мәселелерi)

1995 жылғы Конституциясы мен оны дамыту үшін қабылданған заңнама халықаралық шарттарға, Қазақстанда қабылданған құқықтық нормалардың халықаралық құқықтың қағидалары мен нормаларына сәйкестігі туралы көптеген ережелерді қамтиды. Шетелдік бай тәжірибе де есепке алынды. 1995 жылғы Конституцияның нұсқасын дайындаған, Қазақстан Республикасының Президенті жанынан құрылған кеңес беруші-сараптамалық кеңес құрамына тек қазақстандық емес, сонымен қатар ресейлік және  шетелдік мамандар да қатысты. Олардың қатарында РФ Конституциясының авторларының бірі С.С.Алексеев, Франция Конституциялық Кеңесінің төрағасы Р.Дюма мен Франция Мемлекеттік Кеңесінің кеңесшісі Ж.Аттали бар.

Конституция ұлттық құқықтық жүйе мен халықаралық құқықтық жүйесін жалғастыратын буын ретіндегі басты трансформатор рөлін атқарады. Конституцияның 4-бабының 2-тармағы бойынша ратификацияланған халықаралық шарттар заңнамалық актілердің иерархиясында жоғары заң күшіне ие, барлық аумақта тікелей қолданылатын Конституциядан кейінгі орында орналасқан.

4-баптың 3-тармағында Республика бекiткен халықаралық шарттардың республика заңдарынан басымдығы болады және халықаралық шарт бойынша оны қолдану үшiн заң шығару талап етiлетiн жағдайдан басқа реттерде, тiкелей қолданылады деген ереже бекітілген.

1969 жылғы 29-мамырдағы халықаралық  шарттар құқығы туралы Вена Конвенциясының 2-бабы 1-тармағының в-тармақшасында көрсетілгендей, мемлекеттің халықаралық шарттардың міндеттілігіне келісім берудің бірнеше нысандары бар: ратификациялау, қабылдау, бекіту, қосылу.

Мемлекеттің халықаралық шарттары бүкіл мемлекет атынан немесе жекелеген мемлекеттік органдар атынан жасалады. Бірақ бұл шарттар мемлекеттің еркімен санкцияланған, сондықтан да орындалуға міндетті болып табылады. Алайда халықаралық шарттарды жасайтын мемлекеттік органдардың иерархиясымен байланысты болатын өз иерархиясына ие.

Қазақстан Республикасының Президентінің «Қазақстан Республикасының халықаралық  шарттарын жасау, орындау  және денонсациялау тәртібі туралы» заң күшіне ие Жарлығына сәйкес шет мемлекеттермен Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарын: 1. Қазақстан Республикасының атынан (мемлекетаралық шарт); 2. Қазақстан Республикасының Үкіметі атынан (үкіметаралық шарт); 3. Министрліктер және мемлекеттік комитеттер, т.б. Қазақстан Республикасының орталық атқарушы органдар атынан және Қазақстан Республикасының Президентіне тікелей есеп беретін және бағынышты мемлекеттік органдар атынан (ведомствоаралық шарт) жасалады. Қазақстан Республикасының халықаралық ұйымдармен халықаралық шарттары Қазақстан Республикасының, Қазақстан Республикасы Үкіметі, министрліктер және мемлекеттік комитеттер, т.б. Қазақстан Республикасының орталық атқарушы органдары, Қазақстан Республикасының Президентіне тікелей есеп беретін және бағынышты мемлекеттік органдары атынан жасалады.

Президенттің осы Жарлығының 2-бабына сәйкес халықаралық шарттарды «жасау» Қазақстан Республикасының тиісті халықаралық шарттың міндеттілігіне келісімін білдіруі /бұл жердегі және бұдан кейінгі курсив біздікі – А.Е./дегенді білдірсе, «қол қою»- кейін ратификациялау мен бекітуге жатпайтын халықаралық шарттардың міндеттілігіне келісімін білдіру тәсілі; «ратификациялау»- Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарын Қазақстан Республикасының Парламенті бекіту жолымен міндеттілігіне келісімін білдіру тәсілі; «бекіту»- ратификациялауға жатпайтын Қазақстан Республикасының  халықаралық шарттарын Қазақстан Республикасының  Үкіметі бекіту жолымен міндеттілігіне келісімін білдіру тәсілі; «қосылу» - шарттың жасалуы кезінде Қазақстан Республикасы болмаған халықаралық шарттардың міндеттілігіне келісімін білдіру тәсілі; Көріп тұрғанымыздай, Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарға келісім беруінің барлық тәсілдері ол үшін бұл халықаралық шарттар міндеттілігін білдіреді. Бірақ бұл кез келген халықаралық шарттардың нормалары өзінің міндеттілігінің арқасында ұлттық заңнама нормаларының алдында басымдыққы ие дегенді білдірмейді. Осындай қасиетке тек Парламент ратификацияланған халықаралық шарттар нормалары ие.

Егер де Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарының түрлері және де олардың жасау, орындау, күшін жою тәртібі Қазақстан Республикасының Президентінің 1995 жылғы 12-желтоқсандағы «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарын жасау, орындау және денонсациялау тәртібі туралы» заң күшіне ие Жарлығы мен реттелсе, 1996 жылы 9 сәуірде қабылданған Қазақстан Республикасының Президентінің «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарын, жоғары және үкіметаралық деңгейлердегi кездесулер мен келiссөздер барысында қол жеткен уағдаластықтарды, Қазақстан Республикасы мүшесі болып табылатын халықаралық ұйымдардың шешімдерін орындау мәселелері туралы» №2940 Жарлығымен (07.05.04ж. №1361 ҚР Президентінің Жарлығымен өзгертулер енгізілген) «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттары мен жоғары және үкiметаралық деңгейлердегi кездесулер мен келiссөздер барысында қол жеткен уағдаластықтарды iске асыру ережесi» (бұдан былай Ереже) бекітілді. Жарлық мәтінінде ол «Қазақстан Республикасының сыртқы саяси бағытының бірлігін қамтамасыз ету, халықаралық шарттар мен келісушіліктердің, Қазақстан Республикасы мүшесі болып табылатын халықаралық ұйымдардың шешімдерін іс жүзінде іске асыруды бақылауды күшейту және оларды орындаудың біртұтас тәртібін орнату» шығарылғаны жазылған.

Ережеде «жоғары және үкіметаралық деңгейлердегi кездесулер мен келiссөздер барысында қол жеткен уағдаластықтар» ұғымы халықаралық-құқықтық сипаты жоқ мынадай құжаттарда белгiленген мiндеттемелер мен өзара түсiнiстiктi бiлдiредi:

Қазақстан Республикасының мемлекеттiк және үкiмет делегацияларының шет елдерге сапарлары мен шетелдiк делегациялардың Қазақстан Республикасына осы тектес деңгейдегi сапарлары кезiнде қабылданған бiрлескен мәлiмдемелерi, декларациялары, коммюникелерi мен басқа да құжаттары;

Қазақстан Республикасының Президентi мен Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң тапсыруы бойынша қол қойылған немесе қабылданған ведомствоаралық сипаттағы бiрлескен құжаттар;

Қазақстан Республикасы Президентiнiң, Қазақстан Республикасы Премьер-Министрiнiң кездесулерi мен келiссөздерiнiң нәтижелерi бойынша жасалған хаттамалар, меморандумдар, ноталар, хаттар мен тапсырмалар;

Қазақстан Республикасы Президентiнiң, Қазақстан Республикасы Премьер-Министрiнiң және оның орынбасарларының шет елдер, халықаралық ұйымдар, қаржы институттары, шетел компаниялары мен фирмаларының басшыларына жеке жолдаулары және хаттары.

Қазақстан Республикасы Президентінің 2004 жылғы 7-сәуірдегі №1361 заң күшіне ие жарлығына сай Ереже «Қазақстан Республикасы мүшесі болып табылатын халықаралық ұйымдардың шешімі» түсінігіне құрылтай құжаттарына көрсетілген тәртіппен қабылданған халықаралық ұйымдардың шешімі түсіндіріледі» деген 3-1 тармақпен толықтырылды.

Шарттарда және уағдаластықтарда, сондай-ақ халықаралық ұйымдардың шешiмдерiнде айқындалған мәселелер өздерiнiң құзiретiне енетiн- органдар олардың орындалуын қамтамасыз етеді. Осы мақсатта Қазақстан Республикасының органдары белгiленген уағдаластықтар, сондай-ақ халықаралық ұйымдардың шешiмдерi бар шарттың немесе құжаттың мәтiнiн алғаннан кейiн екi апта мерзiмде солар бойынша қабылданған мiндеттемелердi орындау жөнiнде нақты iс-шаралар әзiрлейдi және оларды iске асыру жөнiнде Қазақстан Республикасының Сыртқы iстер министрлiгiне ұсыныстар енгiзедi. Өз кезегінде Қазақстан Республикасының Сыртқы iстер министрлiгi Қазақстан Республикасының мүдделi органдарының ұсыныстарын қорытындылауды қамтамасыз етедi, екi апта мерзiмде нақты мерзiмдер мен тiкелей орындаушыларды көрсете отырып, жасалған шарттарды, қол жеткiзiлген уағдаластықтарды, сондай-ақ халықаралық ұйымдардың шешiмдерiн iске асыру жөнiндегi iс шаралар жоспарын бекiту туралы Қазақстан Республикасының Премьер-Министрi өкiмiнiң жобасын әзiрлейдi және оны белгiленген тәртiппен Қазақстан Республикасы Премьер-Министрiнiң Кеңсесiне енгiзедi.

Қазақстан Республикасы Премьер-Министрiнiң өкiмiмен бекiтiлген iс-шаралар жоспарына сәйкес, Қазақстан Республикасының органдары оны белгiленген мерзiмде орындау жөнiнде тиiстi шаралар қолданады және Қазақстан Республикасының Сыртқы iстер министрлiгiне кемiнде тоқсанына бiр рет ақпарат табыс етiп отырады. Қазақстан Республикасының Сыртқы iстер министрлiгi тапсырмаларды жоспарда көрсетiлген мерзiмде орындауға ағымдағы бақылау жасау жөнiндегi жұмыстарды жалпы үйлестiрудi жүзеге асырады, халықаралық шарттар мен қол жеткен уағдаластықтарды, сондай-ақ халықаралық ұйымдардың шешiмдерiнiң орындау жөнiндегi iс-шаралар жоспарын iске асырудың барысы туралы қорытылған ақпаратты кемiнде тоқсанына бiр рет даярлайды және оны әрi қарай орындау жөнiндегi ұсыныстармен бiрге Қазақстан Республикасының Үкiметiне табыс етедi.

Қазақстан Республикасының Үкiметi қажет болған жағдайда, бiрақ кемiнде жарты жылда бiр рет жоғары деңгейде қол қойылған мемлекетаралық шарттарды жүзеге асырудың барысы туралы қорытылған ақпаратты даярлайды және оларды әрi қарай орындау жөнiнде Қазақстан Республикасының Президентiне ұсыныс енгiзедi. Бақылаудан алып тастауды не iс-шаралар жоспарын орындауды жұмыс барысындағы бақылауға көшiрудi Қазақстан Республикасының Премьер-Министрi немесе ол болмаған ретте оның мiндетiн атқарушы адам жүзеге асырады.

Жоғарыда аталған Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығының 11-бабына сай ратификациялауға орындалуы қолданыстағы заңдарды өзгертудi немесе жаңа заңдарды қабылдауды талап ететiн, сондай-ақ Қазақстан Республикасының заңдарында көзделгеннен өзге ережелердi белгiлейтiн шарттар, ҚР заңымен қарастырылған басқа да ережелерді орнататын шарттар, Қазақстан Республикасының Мемлекеттiк шекарасының өтуi туралы, сондай-ақ Қазақстан Республикасының ерекше экономикалық аймағын және құрлықтық қайраңын межелеп бөлу туралы халықаралық шарттарды қоса алғанда, Қазақстан Республикасының басқа мемлекеттермен аумақтық межелеп бөлiнуi туралы шарттар, қарусыздану немесе қару-жараққа халықаралық бақылау жасау, халықаралық бейбiтшiлiк пен қауiпсiздiктi қамтамасыз ету жөнiндегi мәселелер бойынша, сондай-ақ бiтiмгершiлiк халықаралық шарттар мен ұжымдық қауiпсiздiк туралы халықаралық шарттар, Қазақстан Республикасының мемлекетаралық бiрлестiктер мен халықаралық ұйымдарға қатысуы туралы, егер мұндай халықаралық шарттар Қазақстан Республикасының егемендiк құқықтарының бiр бөлiгiн жүзеге асыруды оларға берудi көздейтiн болса немесе олардың органдары шешiмдерiнiң Қазақстан Республикасы үшiн заңдық тұрғыдан мiндеттiлiгiн белгiлесе, мемлекеттік қарыздары  және Қазақстан Республикасының  экономикалық және т.б. көмек көрсетуі туралы халықаралық шарттар жатады.

Конституцияның 54-бабының 7-тармағы Парламентке палаталардың бөлек отырысында мәселелерді әуелі - Мәжілісте, ал содан кейін Сенатта өз кезегімен қарау арқылы халықаралық шарттарын ратификациялау мен денонсациялау  құқығын береді.

Кей елдерде ратификация өзінен өзі ұлттық құқыққа белгілі  бір өзгерістер енгізбейді, себебі ратификациялау актілері мен  оған заң күшін беру бір бірінен ажыратылған (Франция, Италия, Бельгия және т.б.). Басқа елдерде конвенцияны ратификациялау фактісі конвенцияны автоматты түрде ішкі құқықтың бір бөлігі етеді (Аргентина, Мексика және т.б.). Алайда екі жағдайда да арнайы заңдық актінің қабылдануын қажет етуі мүмкін. Бұл ішкі құқыққа өздері орындалмайтын, яғни ұлттық заңнамаға енгеннен кейін тиімді әрекет ету үшін оларды жүзеге асыратын арнайы шараларды қабылдауды талап ететін.халықаралық нормалар енгенде ғана жүргізіледі.

Жалпысаяси сипаттағы нысандағы ұйымдасқан құқықтық шаралар жүргізумен (жаңа органдардың  құрылуы, заңдық актілердің және т.б. қабылдануы) байланысты емес шарттар туралы сөз қозғалғанда шарттың орындалуы жөніндегі арнайы мемлекетішілік актінің қабылдануы қажет етілмейді.

С.В.Поленина Ресей Федерациясы Конституциясының 15-бабын талқылай келе, ол елдің құқықтық жүйесінің құрамдас бөлігі ретінде халықаралық құқықтың жалпыға танымал нормалары мен қағидаларын ғана емес, сонымен қоса Ресей Федерациясының халықаралық шарттарын қосады. Осылай Конституция, егер Ресей Федерациясының халықаралық шарттарында заңда қарастырылғаннан басқа ережелер қарастырылса, онда халықаралық шарттардың ережелері қолданылады деп заңнамалар мен кодекстер Негіздерінде көрсетілген ережеге жалпы сипат береді. Осындай конституциялық нормалардың пайда болуына тек егер «халықаралық шарттар» сөздерінің алдында «ратификацияланған» деген сөз тұрса ғана қолпаштауға болар еді /10/.

Ратификациялау фактісіне нұсқау үкіметаралық және мекемеаралық шарттардың тұрақты өсіп жатқан жағдайында қажет. Бұл кезде егер шарт ратификацияланбаған болса, онда оны бекіткен органның заңды күшіне ие болуы керек, оның заң алдында басымдығы болмауы тиіс деген ереже  жүреді. Бірақ бұл жағдайға әдебиеттер назар аударған болатын /11/. Э.М.Аметистов дұрыс атап көрсеткендей, ратификация «шартқа ішкі заңның күші мен сипатын» бере алмайды /12/. М.Б.Касенова ратификацияны ұлттық құқықшығармашылық негіздердің бірі ретінде қарастыру қажет, егер ол халықаралық шартты жүзеге асыруға керек болса деп есептейді /13/. Б.И.Нефедов «ратификациялау актісі – бұл заң тиісті құқық қатынасының пайда болуымен, өзгеруімен, жойылуымен байланыстыратын, жалпы құқықтық нормаларды қолданудың жеке заңдық актісі» деп айтқан /14, 131б./.

Қазақстан Республикасының Президентінің «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарын жасау, орындау және денонсациялау тәртібі туралы» Жарлығы Конституцияның халықаралық шарттарды ратификациялау туралы ережелерін одан әрі дамыта отырып, 10-баптың 1-тармағында:«Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарын ратификациялауды Қазақстан Республикасының Парламенті іске асырады» деп көрсетті. 14-бап ратификацияның екі сатысын көрсетеді: 14-баптың 1-тармағы Парламентке палаталардың бөлек отырысында мәселелерді әуелі - Мәжілісте, ал содан кейін Сенатта өз кезегімен қарау арқылы халықаралық шарттарын ратификациялау мен денонсациялау, Қазақстан Республикасының Президентімен немесе Қазақстан Республикасының Үкіметімен ұсынылған халықаралық шарттарды қарастыру және соған сәйкесінше заң қабылдау құқығын береді. 2-тармағы ратификацияланған грамотаға Қазақстан Республикасының Президентінің қол қоюын қарастырады.