Муниципальное право

    Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социального развития в целом, численностью населения и другими факторами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает возможность организации в них местного самоуправления: а) со статусом самостоятельного муниципального образования; б) в составе сельского округа, объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным образованием; в) в составе единого районного муниципального образования. В первом случае речь идет о крупных станциях, поселках, сельских населенных пунктах, имеющих достаточную финансово-экономическую базу, необходимую для формирования собственного бюджета, самостоятельного решения вопросов местного значения. При этом возможно осуществление функций местного самоуправления как представительным и иными органами местного самоуправления, так и собранием (сходом) граждан и избираемым на собрании (сходе) старостой, который может иметь статус главы муниципального образования. В двух других случаях население участвует в осуществлении местного самоуправления через выборы в волостные (окружные) или районные органы местного самоуправления, волостные (окружные) или районные референдумы, а также путем создания в своих поселениях органов территориального общественного самоуправления и использования других форм местной демократии. Полномочных органов местного самоуправления данные поселения при этом не создают: их функции на территории этих поселений выполняют соответственно либо окружные (волостные) органы местного самоуправления, либо районные⁵.

    Наряду с приграничными территориями свои особенности имеет система организации и функционирования местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях. В настоящее время на территории Российской Федерации к подобным закрытым административно-территориальным образованиям относятся примерно тридцать городов, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан².

    Особенности организации и деятельности органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регулируются Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1915), с изм. и доп. от 16 октября 1996 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5503). Содержание основных его статей, так или иначе затрагивающих права населения на осуществление местного самоуправления, можно свести к следующим положениям:

    1. Закрытое административно-территориальное образование имеет органы местного самоуправления. Таким образом, закон устанавливает и гарантирует право населения, проживающего на данной территории, на местное самоуправление.

    Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов Российской Федерации.

    2. Закрытое административно-территориальное образование признается административно-территориальной единицей, имеющей особый правовой статус. Территория и границы данной территории определяются, исходя не только из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, но и с учетом потребностей развития муниципальных образований.

    В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

    3. Компетенция федеральных органов государственной власти в отношении закрытых административно-территориальных образований включает:

    а) правовое регулирование статуса закрытого административно-территориального образования, особенностей местного самоуправления, мер по социальной защите граждан, проживающих или работающих в нем, и их права;

    б) решение вопроса о создании закрытого административно-территориального образования с установлением его административной подчиненности, когда иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и (или) объектов. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;

    в) обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятия и (или) объектов, включающих специальные условия проживания граждан;

    г) установление и присвоение статуса зоны воздействия для территорий, прилегающих к границам закрытого административно-территориального образования, в случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях;

    д) установление и обеспечение социальных гарантий и компенсаций гражданам, проживающим или работающим в закрытом административно-территориальном образовании.

    4. Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, с учетом следующих особенностей:

    а) в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;

    б) дефицит бюджета закрытого административно-территориального образования покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями;

    в) решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета закрытого административно-территориального образования над его расходами принимается по представлению Правительства Российской Федерации при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной год; с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и (или) объектов;

    г) обязательность отчислений органам местного самоуправления части ассигнований из федерального бюджета, направляемых на осуществление в закрытом административно-территориальном образовании строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкцию с сохранением оборонной направленности производства.

    5. Федеральный закон «О закрытом административно-территориальном образовании» устанавливает также особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории закрытого административно-территориального образования. 

    4. Финансово-экономические основы местного самоуправления.

    В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 г., органам местного самоуправления в обязательном порядке должны выделяться собственные финансово-экономические средства³.

    Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 10 сентября 1997 г.², другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.

    Экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления; иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

    Согласно ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (ст.1 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 10 сентября 1997 г.).

    В статье 29 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяется перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность:

1. Средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды.
2. Имущество органов местного самоуправления.
3. Муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности.
4. Муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации.
5. Муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения.
6. Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.
7. Другое движимое и недвижимое имущество.

    В ст. 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” о формировании муниципальной собственности записано, что субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

    Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно (п.2 ст. 61 вышеуказанного закона). Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно (п.п. 3,4 ст.61).

    Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст.30 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”).

    Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

    Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством (ст.31 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”).

    По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.