Муниципальное право

    В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Такое ограничение может быть установлено федеральным законом.

    В качестве общего принципа названный закон допускает функционирование муниципального образования в нескольких поселениях, объединенных общей территорией, в части поселения, в иной населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения.

    В рамках конституционных норм названный закон к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит:

    - установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

    - регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

    На основе общих принципов, на основе конкретных законодательных установлений в уставах муниципальных образований указываются:

    - границы и состав территории муниципального образования;

    - структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

    - вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

    В определении территориальных пределов местного самоуправления важно учесть установку Европейской Хартии местного самоуправления на такое управление со стороны местных сообществ, которое было бы “одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину”⁶.

    Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

    В законодательстве и уставе муниципальных образований получило закрепление выражение “территориальное общественное самоуправление”. Под ним понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы  территориального общественного самоуправления².

    Поскольку органы местного самоуправления выведены за рамки системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), то они функционируют в качестве «общественного», и ни одно из конституционных положений гл. 8 Конституции РФ не дает повода каким-либо образом разделять местное самоуправление на «полноценное» «и менее полноценное». Территориальные границы (пределы) муниципальных образований могут быть разными, но это влияет на фактическое, но не на юридическое положение данных образований. Не только установление, но также и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. С соответствующей инициативой могут выступить органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы самоуправления, население.

    Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны установить гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

    Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения соответствующей территории.

    Учет мнения населения осуществляется в разных формах - опрос, публичное обсуждение вопроса в средствах массовой информации, решения сходов граждан и т.д. Статья 5 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. гласит: “При любом изменении местных территориальных пределов должны предварительно проводиться консультации с соответствующими местными сообществами, по возможности путем референдума, где это допускается законом”.

    Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

    В статье 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. указано, что муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:  
        1) границы и состав территории муниципального образования;

    2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3. формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5. наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6. срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7. виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8. основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9. порядок отзыва, выражения недоверия  населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10. статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11. гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12. условия и порядок организации муниципальной службы;
13. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14. вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;
15. другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

    Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

    Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

    Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

    Муниципальное образование вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции (ст.11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

    Представляется необходимым рассмотреть некоторые особенности организации местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах.

    На организацию местного самоуправления в городских поселениях оказывает влияние ряд факторов: численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов и т.д.

    Малые и средние города, не имеющие районного деления, формируют лишь городские органы самоуправления, органы территориального общественного самоуправления.

    Крупные города, являющиеся, как правило, региональными центрами и подразделяющиеся на районы, вынуждены решать вопросы не только о формировании городских органов  самоуправления, органов территориального общественного самоуправления кварталов, микрорайонов, улиц и т.д., но и об организации управления внутригородскими территориальными единицами - районами³.

    В соответствии со статьей 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом города.

    Внутригородские муниципальные образования формируют собственные органы местного самоуправления; имеют свой бюджет; самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению. При этом статья 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что предметы ведения внутригородских муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов бюджетов данных муниципальных образований разграничиваются уставом города.

      Самоуправление на территории сельских районов, деревень и поселков.

    Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. предусматривает два основных варианта организации местного самоуправления на территории района (уезда). Первый вариант предполагает образование единого районного муниципального образования, на территории которого отсутствуют какие-либо иные самостоятельные муниципальные образования (городские, сельские): в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формировать и утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д. В этом случае имеются: а) единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района; б) единая районная муниципальная собственность; в) единый районный бюджет и т.д. Данная организация местного самоуправления в районе возможна при условии, что население городских и сельских поселений или органы, обладающие правом от имени населения этих поселений принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Конкретный порядок решения данного вопроса определяется законом субъекта Российской Федерации.

    Другой вариант организации местного самоуправления в районе предполагает, что на территории районного муниципального образования имеются другие муниципальные образования (городские, сельские, поселковые). Основной проблемой организации местного самоуправления в районе в этом случае является решение вопросов о взаимодействии районных органов самоуправления с городскими и сельскими поселениями, претендующими на статус самостоятельных муниципальных образований, разграничении источников доходов, объектов собственности между ними⁴. Не допускается подчиненность одного муниципального образования другому (ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).