Муниципальное право

    2. Правовые основы местного самоуправления.

    В ст. 1 Конституции Российской Федерации закреплено важнейшее положение о том, что Россия есть правовое государство. Для правового государства характерными признаками являются: во-первых, верховенство права и закона во всех сферах общественной и государственной жизни, строгое исполнение требований закона во всех сферах общественной и государственной жизни, строгое исполнение требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами; во-вторых, реальность прав и свобод личности, обеспечение её свободного развития, взаимная ответственность государства и личности.

    В соответствии с принципами правового государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного самоуправления возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления².

    Правовые основы любой отрасли права, в том числе и муниципального, закрепляются в виде юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах.

    Прежде чем перейти к рассмотрению нормативно-правовых актов (касающихся местного самоуправления), существующих в Российской Федерации необходимо отметить следующее: согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

    С учетом вышесказанного, все нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность местного самоуправления, можно подразделить на:

1. Международные правовые акты;
2. Федеральные нормативно-правовые акты;
3. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;
4. Нормативно-правовые акты муниципальных образований.

    Основным международно-правовым актом, регламентирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 году, подписанная Российской Федерацией в 1996 году и ратифицированная федеральным законом от 11 апреля 1998 года³.

    Европейская Хартия о местном самоуправлении - это первый многосторонний акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одной из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропейских ценностей.

    Европейская Хартия местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.

    Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы².

    Конституция Российской Федерации содержит начала всех правовых актов и закрепляет наиболее важные принципиальные положения, касающиеся местного самоуправления, определяющие: основные цели и задачи местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения.

    Важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”³, принятый Государственной Думой 12 августа 1995 года. Данный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

    Наряду с вышеуказанным законом можно назвать ещё группу федеральных законов. Прежде всего это законы, входящие в группу источников исключительно отрасли муниципального права, и законы, которые в той или иной мере являются источниками муниципального права.

    К первой группе относятся: Федеральный закон  от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”⁴, который устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в субъектах Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

    Федеральный закон, принятый Государственной Думой 10 сентября 1997 г. “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”⁵, который определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления;

    Федеральный закон, принятый Государственной Думой 24 июня 1997 г. “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации имущества в Российской Федерации”³, устанавливающий организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в Российской Федерации, посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также в целях её социальной ориентации, улучшения платежного баланса Российской Федерации, осуществления протекционизма по отношению к российским производителям;

    Федеральный закон, принятый Государственной Думой 17 декабря 1997 года “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”⁴, закрепляющий общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

    Ко второй группе можно отнести, например, федеральный конституционный закон, принятый Государственной Думой 5 сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”², определяющий гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в местном референдуме, а также права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

    Бюджетный Кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 17 июля 1998 года³, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства;

    Налоговый Кодекс, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года⁴, регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения;

    Гражданский Кодекс Российской Федерации, который содержит главу 5, посвященную участию муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также статьи, посвященные регламентации деятельности унитарных предприятий и др.

    Общественные отношения в области местного самоуправления регулируются также Указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ.

    В их числе можно назвать:

    - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. “О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка”⁵;

    - Указ Президента РФ от 29 мая 1997 г. “О Совете по местному самоуправлению Российской Федерации”⁶;

    -  Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”²;

    - Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об  утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»³;

    - Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 “О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления”;

    - Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Постановлением Правительства 27 декабря 1995 г.⁴;

    - Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 года 
№ 31-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона  от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

    Организация местного самоуправления регламентируется нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. В отличие от федерального законодательства, которое устанавливает лишь основы местного самоуправления, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории республики, области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей.

    В ст. 5 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяется круг вопросов, подлежащих урегулированию нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. Среди них вопросы, связанные с установлением основ деятельности населения по осуществлению местного самоуправления: принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации; регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность; регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; принятие региональных программ развития местного самоуправления; защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;  компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; законодательство о муниципальной службе; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

    Правовой основой местного самоуправления являются также правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (Об основном из них - уставе, речь пойдет далее). 

    3. Территориальные основы местного самоуправления.

    Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится государство. Местное самоуправление в России, как это ни странно, не имеет строго юридически очерченных территориальных границ. Норма ст. 12 Закона “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” от 
28 августа 1995г. весьма неопределенна, она имеет отсылочный характер. В Конституции РФ отсутствуют нормы, регулирующие административно-территориальное устройство России, и местное самоуправление ограничено лишь рамками городских и сельских поселений, зачастую не имеющих своего определенного правового статуса.

    Часть 1 ст. 131 Конституции гласит: “Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно” и содержит по существу две нормы. Одна из них определяет территориальные пределы местного самоуправления, а другая устанавливает право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Если последняя норма сформулирована определенно и фактически исключает подключение к решению вопроса о структуре управленческих органов каких-либо органов государственной власти, то первая  из названных норм сформулирована бланкетно и рассчитана на прямое участие законодательных органов. Все, что касается установления в этой части общих принципов осуществления местного самоуправления, согласно п.”н” ст. 72 Конституции РФ, относится к совместному ведению Федерации и её субъектов, а то, что относится к установлению конкретных правил, особенно учету исторических и иных местных традиций, - к ведению субъектов Российской Федерации⁵.

    Некоторые из принципов, имеющие отношение к данной статье, содержатся в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Согласно названному закону местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городах, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов, сельских округов (сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.