Муниципальное право

    Теоретической основой государственной теории местного самоуправления стали работы немецких ученых Р. Гнейста и Л. Штейна³. В отличие от сторонников общественной теории самоуправления,  
Н.М. Коркунов и другие приверженцы государственной теории утверждали, что местное самоуправление сводится не к «самостоятельному заведованию» местным сообществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а к возложению на местное общество осуществления задач государственного управления⁴.

    Правовое положение местного самоуправления как самостоятельной  формы в механизме осуществления народовластия обусловило необходимость полного охвата всех сторон его организации и деятельности единой отраслью научных знаний. Целостный характер этой отрасли знаний определяется единством её объекта - местного самоуправления. Наука муниципального права - система научных идей и знаний об общественных отношениях, связанных с организацией местного самоуправления, формами и методами деятельности его органов, по решению вопросов местного самоуправления, реализации отдельных государственных полномочий⁵.

    Задачи науки муниципального права состоят в разработке проблем повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения. Наука муниципального права, как и любая другая наука призвана тщательно собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления. Она должна также прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в обществе.

    Научную методологию муниципального права можно представить как применение обусловленной философским мировоззрением совокупности определенных теоретических принципов, логических приемов и специальных методов исследования местного самоуправления.

    Наука муниципального права использует присущие всему отечественному государствоведению как общие, так и частные научные методы исследований: исторический, сравнительно-правовой, статический, конкретно-социологический, системного анализа и др.

    Исторический метод исследований местного самоуправления позволяет рассматривать развитие местного самоуправления, исходя из опыта, накопленного предшествующими поколениями.

    Сравнительно-правовой метод исследований местного самоуправления предполагает изучение и использование опыта местного самоуправления  в наиболее развитых государствах, при этом для поиска истины необходимо анализировать количественные и качественные стороны объекта, теоретические и эмпирические его характеристики.

    Конкретно-социологический метод может быть эффективно использован при изучении сфер деятельности правовых и государственно-политических институтов, результативности принимаемых ими решений, а также своевременности и надежности правового регулирования или правовой охраны.

    Статистический метод позволяет получить количественные данные, характеризующие изучаемое явление.

    Метод системного анализа позволяет рассматривать местное самоуправление как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества - с государством, общественными объединениями и др.

    4. Муниципальное право как учебная дисциплина. Система учебной дисциплины муниципального права.

    Муниципальное право представляет собой и учебную дисциплину, преподаваемую в высших юридических заведениях страны.

    Задачи муниципального права как учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

    Муниципальное право как учебная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих её содержание.

    Система учебной дисциплины муниципального права имеет следующие составные части:

1. Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются: понятие муниципального права как отрасли права, предмет и метод правового регулирования муниципального права, объект  муниципального права, его субъекты и источники, муниципальное право как наука и как учебная дисциплина, их задачи.
2. Местное самоуправление в системе институтов конституционного строя. В данном разделе изучаются : понятие местного самоуправления и его природа, общественная и государственная сущность местного самоуправления, местное самоуправление и государственное управление, местное самоуправление в системе институтов гражданского общества.
3. Основы местного самоуправления. Предметом рассмотрения выступают правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы.
4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В данном разделе рассматриваются: понятие и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.
5. Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изучаются понятие и система гарантий местного самоуправления, гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления, судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с законодательством несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. В данном разделе анализируются: понятие и формы ответственности в системе местного самоуправления, а также обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Лекция 2. Возникновение и развитие  
муниципальных учреждений в России

    1. Органы самоуправления, предшествовавшие земству (до 1860 года).

    2. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

    3. Организация местной власти в советский период. 
 
 

    1. Органы самоуправления, предшествовавшие земству  
(до 1860 года).

    Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем на более ранних этапах развития Российской государственности⁶.

    Древнейшим общинным делением была волость. Так во многих местностях стали именоваться славянские союзы с появлением княжеской власти. Следует обратить внимание на существенную самостоятельность этих образований как от княжеской власти, так и власти городов. Возглавляли волость старосты и сотские.

    Царь Иван Грозный, которому Русь обязана введением сильного приказного начала, а следом за ним и некоторые другие представители государственной власти признавали, что для местного населения предпочтительнее власть своих выборных людей, чем должностных лиц, назначенных центральными органами. В этот период широкие полномочия были предоставлены старостам, избираемым населением. Они преимущественно выполняли поручения центральной власти, а местные пользы и нужды отодвигались на второй план.

    В CV веке было введено новое административное деление на станы, получившее закрепление в ряде государственных актов. Мелкие волости объединялись между собой и образовывали станы, а крупные волости или переименовывались в станы или сохраняли прежнее название волостей.

    Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает CVI век. В CVI веке происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы CVI века в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда - основной территориальной единицы Русского государства в CVI-CVII вв. Первоначально губные органы занимались сыском разбойников, “лихих людей”, т.е. осуществляли полицейские функции. Однако, постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было развито помещичье землевладение. Его органы - губные избы - создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских.

    Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы.

    В тех уездах, где помещичье землевладение ещё не укрепилось и находились сильные торгово-ремесленные центры, вводилось земское самоуправление, представлявшее интересы не только дворянства, но и городского купечества. Они возглавлялись земскими старостами (“излюбленными головами”). Последним подчинялись земские дьяки и целовальники, иногда носившие название земских судей. Компетенция земских органов была аналогичной компетенции губных органов.  Новым этапом развития местного самоуправления стали Петровские реформы начала CVIII века.

    Как отмечает М. Слобожанин, при Петре I и  Екатерине II идея земского самоуправления была заменена идеей о земских повинностях⁷. Ошибкой было бы утверждать, что эти великие преобразователи России не внесли никакого вклада в развитие самоуправления.  Проводя реформы местного самоуправления, Петр I во многом изменил статус городского самоуправления, выведя его в 1699 году из-под власти воевод. При этом царь преследовал фискальные цели, поскольку при сборе посадского тягла имели место “большие недоборы”. В отдельных городах были созданы земские избы. Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерские (земские) избы. В Петербурге была создана Бурмистерская палата. Однако к выборам бурмистров были допущены только купечество, ремесленники, мелкие торговцы, а также государственные крестьяне. Затем в Петербурге вместо Бурмистерской палаты был создан Главный магистрат, появились выборные магистраты и ратуши² в городах, которые не зависели ни от губернаторов, возглавляющих губернию, ни от воевод, стоявших во главе уездов. Городские магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президентов, двух-четырех бурмистров и двух-восьми ратманов. Эти должностные лица избирались постоянными жителями на сходах из “угодных и искусных персон”, из “граждан первостатейных, добрых, пожиточных...” В ведении магистратов находилось все управление городом: финансы, развитие хозяйства, полицейские и судебные дела, образование. В период правления Екатерины II был издан целый ряд нормативных актов, в той или иной мере касающихся местного управления: “Учреждениям для управления губерний” (1775), согласно которому в стране вводилось новое административно-территориальное деление на губернии и уезды; “Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства”³ (известный в истории как “Жалованная грамота дворянства”) (1785), где устанавливался ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян. Одним из них было право составлять дворянские общества и собрания. Губернские и уездные дворянские собрания (каждое на своем уровне) делали представления о своих нуждах, заботились о составлении своей “особливой казны”, проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей; “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”² (Жалованная грамота городам) (1785), изданная, чтобы упорядочить управление на местах. Правом избирать и быть избранными в органы городского самоуправления пользовались обыватели, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие годовым доходом не менее 50 рублей ассигнациями.

    Городские обыватели, обладавшие необходимым имущественным цензом, объединялись в “градское общество”. Собрание этого общества избирало городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат; старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия - в общие и сословные учреждения.

    Органами “градского общества” были Общая и Шестигласная городские думы. Члены Общей думы - гласные - избирались от каждого из шести разрядов городского населения. Шестигласная дума состояла из представителей каждого разряда городских обывателей, выбранных Общей думой из своей среды. Выборы происходили один раз в три года. Председателем этого постоянно действующего исполнительного органа был городской голова.

    Общая городская дума (распорядительный орган) собиралась, “когда нужда и польза городская потребует”. Шестигласная дума вела текущие дела. Основная задача городских дум состояла в “ведении городского хозяйства” и всего того, что служит “к пользе и нужде города”: вопросы благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов, защита сословных прав, надзор за порядками на торгах и базарах. Бюджеты городов складывались из отчислений процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафов, мелких налогов и эксплуатации городских оброчных статей, других сборов с населения.

    Городское самоуправление, созданное Жалованной грамотой городам, находилось под контролем государственных органов. Собрания городского общества могли созываться только с “приказания и дозволения” губернатора.

    В 40-х г. XIX в. была предпринята попытка изменить состав городского управления. Принятое тогда Городское положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространилось только на Петербург, Москву и Одессу³, а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора. 

    2. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

    Непосредственными предшественниками земских учреждений, созданных в 1864 году, являлись губернские и уездные органы, введенные, в основном, для заведования земскими повинностями в середине CIC века. Губернскими земскими органами были, во-первых, Особое присутствие о земских повинностях, возглавляемое губернатором, в состав которого входили также губернский предводитель дворянства, председатели казенной палаты и палаты государственных имуществ и городской голова губернского города, во-вторых, губернский комитет земских повинностей, в который входили, кроме указанных должностных лиц, уездные предводители дворянства, депутаты дворянства и городов и уездные чиновники от палаты государственных имуществ.