Муниципальное право

    Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60-70 гг. XIX в.

    Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество - основную единицу сельского управления. Теперь сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу. К функциям сельского схода относились:

    - выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход;

    - вынесение приговоров об удалении из общества его членов и прием новых членов;

    - разрешение семейных разделов и назначение опекунов и попечителей;

    - вопросы пользования землёй;

    - ходатайства об общественных нуждах;

    - установление сборов на мирские расходы.

    Исполнительным органом сельского схода был сельский староста, которому принадлежали общие полицейские функции. Он имел право за незначительные проступки подвергнуть виновного следующим наказаниям: назначить на общественные работы или наложить арест до двух дней, или подвергнуть штрафу. Сельское общество  могло назначить и других должностных лиц, например, сельских писарей, сторожей и т.д.

    Несколько сельских сообществ составляли волость. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостной старшина, волостное управление и волостной суд.

    Волостной сход организовывался на основе представительства и состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В компетенцию волостного схода входили следующие функции:

    - выбор должностных лиц;

    - выдвижение кандидатов в земские гласные;

    - установление сборов на волостные нужды.

    Волостной старшина, избиравшийся сходом, был исполнительным органом волостного схода. Он выполнял определенные функции: мог подвергать штрафу или назначению на общественные работы.

     Волостной старшина был председателем волостного правления, которое составлялось из всех сельских старост, сборщиков податей и одного или двух заседателей. Волостное правление разрешало следующие вопросы:

    - производство расходов из волостных сумм;

    - продажу частного крестьянского имущества по всякого рода взысканиям;

    - определение и увольнение волостных должностных лиц, служивших по найму.

    Проведение крестьянской реформы повлекло за собой ряд других реформ в области государственного управления. 1 января 1864 г. Александр II утвердил “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”, на которое возлагались следующие задачи:

1. Заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства.
2. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства.
3. Меры обеспечения народного продовольствия.
4. Заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения: способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей.
5. Управление делами местного страхования имущества.
6. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.
7. Участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.
8. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными...⁴

    В систему земских учреждений кроме избирательных съездов, выбиравших один раз в три года земских гласных, входили губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы. Получили закрепление такие принципы, как выборность всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и сменяемость всех членов.

    В земствах были представлены различные сословия - дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне. По “Положению” 1864 г. все избиратели делились на три курии. В первую курию входили уездные землевладельцы. Во вторую курию - городскую входили “шеститысячники”, купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости. Имущественный ценз для участия в выборах по третьей курии - сельских обществ - отсутствовал. Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали выборщиков, которые, в свою очередь, на специальных съездах избирали гласных (ст.30).

    Права участвовать в избирательных съездах были лишены лица моложе 25 лет либо находящиеся под уголовным следствием или судом, а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст.17).

    Избирательный съезд землевладельцев созывался уездным предводителем дворянства, который и председательствовал на нем (ст.27). В городском избирательном съезде председателем являлся городской голова (ст.29), избирательный съезд открывал мировой посредник (позднее мировой судья).

    В гласные не могли избираться представители местной администрации. Гласные губернских земских собраний избирались на первом заседании уездных земских собраний, сроки созыва которых устанавливал министр внутренних дел (ст.38).

    Учреждения земского самоуправления не были включены в систему государственных учреждений. Законодатель определил, что служба в них относится к общественным обязанностям, поэтому гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собраний (ст.39).

    Земские гласные ежегодно собирались в губернских и уездных городах на очередные земские собрания. Председателем этих собраний был местный предводитель дворянства. На первом заседании земских собраний избирался личный состав управ. Не все гласные могли быть избраны в управы (ст.47). В состав уездной земской управы входили председатель и два члена, избиравшиеся на три года из числа участников собрания. Число членов управы могло увеличиваться до шести. Кандидатура председателя утверждалась губернатором (ст.48). Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избиравшихся также на три года. Её председатель утверждался в должности министром внутренних дел (ст.56).

    Губернские и уездные земские собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. Губернские и земские управы были исполнительными органами земских учреждений. В период между сессиями ими осуществлялось управление имуществом земства и “вообще хозяйством губернии или уезда”.

    Соотношение пределов власти губернских и уездных земских учреждений  определялось по территориальному признаку (ст.2, 63). При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правом юридического лица.

    На ежегодной сессии губернские и уездные земские собрания определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия членов управ, производили выборы земских должностных лиц, проверяли количество гласных, законность и действительность их выборов (ст.37), утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Они могли также издавать обязательные для местных земских учреждений постановления, а также давать управе инструкции о способе их исполнения (ст.66).

    Что касается губернских и уездных управ, то кроме непосредственного исполнения распоряжений земских собраний, в обязанности управ входило:

1. Составление губернских смет, раскладок, отчетов.
2. Подготовка нужных собранию сведений и заключений.
3. Надзор за поступлениями земских доходов и расходованием земских сумм.
4. Представление в суде интересов земства по осуществленным делам.
5. Распоряжение - с разрешения губернатора - о своевременном созыве и открытии земских собраний (ст.ст.69, 72, 80).

    Учреждались земства лишь в 34 губерниях Европейской России.

    Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях⁵. Земские учреждения не могли выходить из круга указанных им дел (ст.7), а губернатор имел право “остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам” (ст.9). И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи.

    Дальнейшее развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права, рост городов заставили правительство пойти на уступки и в области городского самоуправления. Новое “Городовое положение” получило Высочайшее утверждение 16 июля 1870 г.². Оно полностью отвергло сословный принцип, но сохранило имущественный ценз. В основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в государственную казну (так называемый податный ценз). Была введена прусская трехразрядная избирательная система, по которой все избиратели вносились в один общий список по нисходящей сумме платимых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов и избирала треть гласных в городскую думу. Естественно, что представительство не было пропорциональным.

    В выборах в органы городского самоуправления принимали участие лица, достигшие 25 лет, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся промыслом или мелкой торговлей, представляющие собой любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные сана. Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Голосование было тайным.

    “Городское положение” 1870 г. закрепило следующую систему городского самоуправления: городское избирательное собрание, городская дума и городская управа (ст.15). Распорядительным органом являлась городская дума, исполнительным - городская управа, которую возглавлял городской голова (ст.70). Дума и управа избирались на четыре года, половина состава управы должна была обновляться через каждые два года. Городской голова мог приостановить решение управы. Разногласия думы и управы решал губернатор.

    Надзор за городским самоуправлением также принадлежал губернатору. Принудительной властью для исполнения своих решений городские учреждения не обладали. Городские головы губернских городов утверждались в должности министром внутренних дел, головы других городов - губернатором (ст.92).

    Компетенция городских органов самоуправления, как и земских, сводилась исключительно к хозяйственной деятельности. Но и здесь их возможности были весьма ограничены в силу бедности городского бюджета, ибо самостоятельно они не могли ввести новый налог или превысить определенную законом норму обложения. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

    Все вышеизложенное свидетельствует о том, что в России органы местного самоуправления создавались и действовали на протяжении ряда веков. Общим для них было то, что они строились на сословной основе и действовали в интересах укрепления существующего строя, улучшения правового положения господствующих в обществе сословий. Создание различных организационных форм местного самоуправления преследовало также цель выработки более гибких форм управления местами. Другой общей чертой органов местного самоуправления было то. что они функционировали под контролем и постоянной опекой центральных государственных органов и губернаторов. Это существенно снижало их самостоятельность и привязывало к общей бюрократически централизованной колеснице государственного управления.

    При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Выдвигалось предложение признать земское дело государственным. Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления³. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.