Муниципальное право

    Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 и 1892 гг., включала следующие структурные элементы.

    Органами губернского земства являлись земское собрание и губернская земская управа. Губернское земское собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства, из гласных. Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Губернское собрание созывалось раз в год на сессию сроком не более 20 дней..

    Земская управа состояла из председателя и двух членов (число может быть увеличено с разрешения министра до 6), избираемых губернским земским собранием. Председателем мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.

    Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Собиралось на одну сессию в год, которая продолжалась 10 дней. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездной земской управы был тот же, что и земской губернской управы.

    Для осуществления своих задач земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также устанавливать натуральные повинности. Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

    Органы городского самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав думы входили кроме гласных также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести человек. Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее 4 и не более 24 заседаний в течение года. Компетенция органов городского самоуправления  была та же, что и компетенция земств.

    Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов.

    Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам.

    Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890 г.) и Городовым положением (1892 г.), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.

    Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал на них губернатор. Они рассматривали вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

    На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста. Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость же представляла собой административную единицу, состоявшую из земель нескольких обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20000 человек. Органами волостного управления считались: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица. Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции. Органами надзора за крестьянскими  учреждениями являлись земские начальники⁴. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как судебные, и как административные органы.

    Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Однако провести данную реформу не удалось, последовала Октябрьская революция 1917 года. 

    3. Организация местной власти в советский период.

    Большевики, взявшие власть в результате Октябрьского переворота 1917 года начали строить свое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Слому, хотя и не сразу, подлежали и органы местного самоуправления как институты буржуазной государственности.

    В инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 года - первом документе, содержащем принципиально новый подход к организации власти на местах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят.

    Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

    На Советы как органы власти возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной. В порядке управления Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы власти, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению Советской власти.

    Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющейся по самой своей природе государством централизованным.

    В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

    Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов. Правом избирать и быть избранным в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п. граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18 лет. Не избирали и не могли быть избраны лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи и духовные служители церквей, служащие и агенты бывшей полиции, умалишенные, лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом.

    После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.

    Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР - около 28 тысяч местных Советов.

    Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г., срок полномочий местных Советов стал пять лет.

    Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов.

    Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия длилась один день. На время её работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии..  Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

    Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись избираемые  ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

    Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Депутаты отчитывались перед своими избирателями о выполнении наказов избирателей и могли быть отозваны по решению большинства избирателей округа.

    Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.

    В соответствии с данным принципом в введении вышестоящих Советов сосредотачивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Их акты были обязательными для исполнения нижестоящими органами власти, кроме того они могли отменять решения нижестоящих органов власти. Исполнительные органы (исполнительные комитеты, отделы и управления) были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель - обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

    Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны Советам, но практика была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. На сессиях фактически утверждались заранее подготовленные решения. Сессия превращалась  в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения⁵.

    В конце 80-х г. были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществить некоторые функции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам.

    Реформы, происходившие в государстве в 80-е г. и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему “демократического” централизма, существовавшего ранее. На смену Советам приходит новое понятие - местное самоуправление.

    6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

    Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. 

    Лекция 3. Понятие, принципы и функции местного самоуправления в Российской Федерации

1. Понятие местного самоуправления.
2. Принципы местного самоуправления.
3. Функции местного самоуправления.

1. Понятие местного самоуправления.

    Муниципальное право принято называть правом местного самоуправления. Поэтому важно уяснить, что такое местное самоуправление, каковы его сущность, принципы и функции. Само понятие местного самоуправления является сложным, многоплановым. Для его раскрытия необходимо выделить четыре основных аспекта, которые характеризуют сущность местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества.