Европейзация России в I четверти XVIII века

Г. Фик даёт в своём «Кратком описании» весьма подробную характеристику Канцелярии-коллегии. Из описания Фика следует, что такую Канцелярию-коллегию необходимо организовать в России, что бы утверждённые царём статс-министры, ведавшие экспедициями и составлявшие совет Канцелярии-коллегии, царю «о коллегийных и внутренних государственных нуждах докладывали, и каждое слово своего ведомства подписывали». По своему статусу Канцелярия-коллегия должна была занять промежуточное положение между царём, Сенатом, коллегиями [32,С.58].

Петр отклонил предложение Фика. К идеи создания этого промежуточного между государем, Сенатом и коллегиями учреждения он отнёсся с недоверием. Учреждение, ведавшее одновременно и внешней и внутренней политикой, не устраивало царя по принципиальным соображениям. Посольская канцелярия развивалось в сторону всё большей специализации в области внешней политики, уже сложились и закрепились в административной практике обширные внутриполитические функции Сената – координатора работы многих канцелярий и приказов. Создание нового учреждения смешанного профиля входило в противоречие с общими тенденциями развития государственного аппарата России.

Поэтому функции КИД, отражённые в  «Определении Коллегии иностранных  дел» 13 февраля 1720 года, принципиально  отличались от функций шведской Канцелярии-коллегии. В ведомстве КИД были три главные группы дел: внешнеполитические дела, сношения с подвластными России народами и «жалования грамоты, определения в чины». Чуть позже в «Инструкцию, или Стат Иностранной коллегии» (1722год) было внесено уточнение: выдача жалованных грамот и патентов на чины изымались из ведомства КИД, что наверняка было связано с созданием в рамках Сената соответствующих структур [11,С.121].

Также КИД ведала приёмом иностранных  послов, направляла службу своих представителей за рубежом, и в частности вводила  западноевропейский дипломатический протокол. Вся деятельность коллегии должна была протекать в глубокой тайне, поэтому указ определял пути её достижения.

С определением компетенций военного и военно-морского ведомств проблем  с самого начала не было никаких, хотя в последствии они не раз уточнялись. В особенности это относится к Адмиралтейской коллегии, создание которой следует рассматривать не только как эпизод реформы государственного управления, но и как важную часть организации всех флотских служб – мероприятия, начатого ПетромI одновременно с государственной реформой. Работая над Регламентом Адмиралтейства, царь уделил внимание к общему определению круга деятельности Адмиралтейской коллегии. Поэтому появилась ёмкая и общая формула: «Коллегия Адмиралтейская имеет верхнюю дирекцию над людьми, строением, прочими делами, к Адмиралтейству надлежащими, какова б звания оныне ни были во всём Российском государстве». В таком виде обязанности коллегии и были записаны в Регламент Адмиралтейства [11,С.222].

Адмиралтейская коллегия ведала «флот  со всеми морскими воинскими служителями, к тому принадлежащим морскими делами и управлениями» [15,С.298]. Так же в ёе ведении находились верфи, военно-морские крепости, она же занималась комплектованием и обучением экипажей кораблей.

Воинская коллегия занималась комплектованием, вооружением, снаряжением, экипировкой и обучением армии. В её ведении находились так же гарнизонные полки. Воинская коллегия была единственной, куда Пётр назначил двух президентов, но, после того как в 1720 году умер генерал А.А. Вейде, коллегию тоже возглавлял один президент – фельдмаршал А.Д. Меншиков [28,С.447].

      Так исторически  сложилось, что эти три коллегии  сразу заняли особое место  в системе управления. Формально  они, как и другие коллегии  подчинялись Сенату, но фактически  были самостоятельны и сносились непосредственно с государём. На протяжении всего царствования Пётр прочно держал в руках все нити внешней политики, был её творцом. Срочные, секретные дела коллегии никогда не доходили до Сената, оставаясь в компетенции исключительно Петра, который часто присутствовал на заседаниях коллегий, вызывал к себе во дворец её чиновников. То же можно сказать и о двух воинских коллегиях – Военной и Адмиралтейской, хотя при видимой независимости Сената, они всё же были теснее, чем КИД, связаны с ним. Без постановлений Сената, без согласования с другими коллегиями различных вопросов снабжения, обеспечения армии и флота воинским коллегиям было трудно обойтись. Поэтому они и поддерживали связь с Сенатом и другими учреждениями  [11,С.122].

Одной из важнейших, ключевых подсистем коллежской системы являлись финансовые коллегии. Это был фундамент коллегиального строя, и камерализм имел своим истоком упорядочение финансового ведомства по новым принципам. Не случайно, что в Швеции, как и в других странах распространения камерализма, Камер – коллегия занимала важное, а порой - исключительное место в управлении, ведало всей совокупностью фискальной организации  [31,С.63].

Головной финансовой коллегией  стала Камер-коллегия, которая, согласно определению Петра, «содержит учреждение, и расположение, и надсмотр всем доходам в государстве (кроме расходов) и отчёт». К этим основным функциям шведской Камер-коллегии начала XVIII века Пётр прибавил «также мундир и все наряды». Отнесение производства мундира через подряд, равно как и других видов подрядов, в сферу компетенции Камер-коллегии можно объяснить тем, что деньги  по подрядам составляли в то время значительную часть денежных поступлений государства, и они требовали сосредоточения в едином, лучше приходном, ведомстве [10,С.240].

Регламент Камер-коллегии был подготовлен  на шведском материале Г. Фиком и  существенно переработан ПетромI в течение 1719 года. В первой редакции 1-й главы приводился подробный список «окладных и неокладных приходов», то есть налогов, податей и сборов с городов, уездов и категорий населения, которыми коллегия должна была ведать, но в окончательной редакции определения круга дел Камер-коллегии подробности были устранены, текст, переработанный самим царём, приобрёл стройность и ясность. Вместо подробного перечня сборов, подведомственных коллегии, в окончательной редакции расширены (точнее – вновь написаны Петром) разделы об общих обязанностях коллегии по ведению финансов [28,С.446].

Коллегия должна была тщательно  собирать сведения «о натуре (природе), ситуации (состоянии), расположении, о расходах и об оброчных статьях государства и надлежащих к оному народов и провинций». Учёт разнообразных финансовых сведений позволял коллегии, по мысли ПетраI, решать другую важнейшую задачу – государство обязано справедливо, равномерно, учитывая благосостояние подданных, распределять тяжесть налогообложения. Другая важнейшая задача петровской налоговой доктрины состояла в том, чтобы добиваться повышения доходов не только за счёт повышения ставки прямого налога с населения, но и за счёт косвенных и иных сборов  [11,С.123].

Царь стремился предусмотреть  в рамках компетенции Камер-коллегии функции, которые относятся не к  сфере финансов, а к области  благосостояния подданных как источника  доходов казны. Конкретным толчком к размышлениям такого рода стала критическая ситуация в сельском хозяйстве страны. Создавая Камер-коллегию, Пётр стремился сосредоточить в ней дела по борьбе с голодом и разрабатывать, в рамках государственной реформы, предупредительные меры.

Согласно регламенту Камер-коллегии, в ней должны были храниться действующие  переписные книги, документы по сбору  и учёту всех податей по всем губерниям, провинциям, уездам, имениям и погостам. Кроме того, в Камер-коллегию предполагалось передать старые ландратские и переписные книги [11,С.123].

Камер-коллегия обязана была осуществлять «наблюдение за хлебопашеством»  и для «продовольствования народа хлебом во время неурожая», ей должны были присылать рапорты со сведениями об урожае, она же собирала данные о рынках и ценах. В круг её обязанностей входили заботы о содержании общегосударственных дорог, подряды вина и съестных припасов для военного ведомства, контроль за соляными промыслами.

Для выполнения многочисленных обязанностей Камер-коллегия имела на местах разветвлённую сеть своих органов: в провинциях конторы камерирских дел, а в дистриктах земских комиссаров [15,С.299].

Постоянно подчёркивая, что Камер-коллегия ведает «всякое расположение и сборы», Пётр стремился стянуть в коллегию все дела, связанные с доходами казны. Круг обязанностей Камер-коллегии оказался чрезвычайно широк. Учитывалась специфика доходов Российского государства, и демонстрировалось непреклонное желание Петра, опираясь на шведский финансовый опыт, покончить с финансовой чересполосицей, столь характерной для приказной системы.

Те же цели преследовались и при организации Штатс-контор-коллегии. В ней намеревалось сосредоточить  все основные финансовые поступления  и наладить чёткую систему расходования денежных средств. Конкретно обязанности коллегий полностью совпадали с обязанностями её шведского прототипа и сводились к приёму и сосредоточению в рентрее (хранилище) денег, планирование расходов и отпуску средств в соответствии с этими планами, которые можно условно назвать бюджетными расходными предположениями. Из перечисленных задач наиболее сложным было планирование расходов [28,С.446].

Штатс-контор-коллегия составляла роспись расходов на содержание государственных учреждений, армии и флота, на дипломатию, церковь, просвещение и тому подобное. В подчинение у Штатс-контор-коллегии на местах находились казначеи-рентмейстеры, возглавлявшие провинциальное казначейство – рентерею.

Третье центральное  финансовое учреждение – Ревизион-коллегия – должно было осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами. Деятельность коллегии из-за не налаженной финансовой отчётности ограничивалась проверкой отдельных счётов. Поэтому в 1722 году Ревизион-коллегия как особое учреждение была упразднена, а её аппараты функции были переданы Сенату [31,С.67].

      Создание  по шведскому образцу Юстиц-коллегии  как центрального судебного органа, независимо от сферы собственного управления, составляла одну из важнейших задач государственной реформы Петра I. Идея объединения судопроизводства в рамках единого учреждения выражена в декабрьском указе 1717 года: «Юстиц-коллегиум – всякий суд во всех делах», но компетенция и место нового учреждения в системе государства наиболее отчётливо определены в ответах Петра на запрос президента коллегии графа А.А.Матвеева. Он задал царю два принципиальных вопроса о соотношении шведского судебного устройства с тем, который предполагалось создать в России.

Петр, отвечая Матвееву, по-видимому, требовал воспроизведения  в России без изъятия всей шведской системы судопроизводства, основанной на трёх институтах. Во-первых, стокгольмский  гофгерихт выступал в качестве суда высшей апелляционной инстанции в решении гражданских и уголовных дел на территории всей страны и был при этом независим от других центральных учреждений и ведомств. Во-вторых, гофгерихт  в Швеции являлся первой инстанцией при рассмотрении спорных земельных дел. Наконец, в-третьих, он составлял вершину пирамиды подчинённых ему низших (уездных) судов и стоящих над ними провинциальных судов. Именно об этом и сказано в ответе Петра: «Поместному приказу быть особливо (для умножения дел), однако, под управлением Юстиц-коллегии. Судам быть по городам, а главным в каждой губернии по одному, а малые под оным, а главные губернские – под Юстиц-коллегии» [28,С.447].

В соответствии с указаниями ПетраI Матвеев 15 ноября 1718 года представил проект учреждения подчинённых Юстиц-коллегии земских судов, взяв при этом за основу структуру шведских местных судов. При этом он указывал на необходимость «прибавливать или убавливать из тех людей, понеже государство Российское перед Швециею в земских всяких делах за многонародством и за умножением челобитья, пространным есть. И для того оное определение учинено по ситуации или по состоянию сего государства». Рассмотрев доклад Матвеева, Петр ввёл новую, трехчленную систему судов: городовые и провинциальные суды – надворные суды в губерниях – Юстиц-коллегия. Реализация проекта устройства судебных инстанций, отличительной чертой, которой были иерархичность и единообразие, определила место и круг дел Юстиц-коллегии как центрального учреждения и апелляционной инстанцией. Жаловаться на действия Юстиц-коллегии модно было только в Сенат и государю [11,С.127].  

Создание Юстиц-коллегии было колоссальным шагом вперёд в  неизбежном процессе разделения «ветвей  власти», ибо подобной радикальной  попытки централизации, специализации и унификации юстиции не предпринималось до этого. Строго говоря, система шведского судопроизводства не была всеобъемлющей. Преступления в военной, финансовой сферах всегда были подсудны соответствующим ведомствам, служащие коллегии также находились в почти полной юрисдикции своих учреждений. Эти черты шведской юстиции были перенесены в Россию и даже усилены в соответствии с русскими традициями [15,С.300].

Накануне государственной  реформы в стране фактически отсутствовал специализированный орган управления промышленностью.

Возникновение центральных  органов управления этой сферой хозяйства  стало следствием не только развития государственности, но и результатом  действия политических и экономических  доктрин протекционизма и меркантилизма, общих установок власти на контроль за экономикой. Говоря о меркантилизме и протекционизме, необходимо рассмотреть, что собой представляла эта доктрина.

Характернейшая особенность  экономического бума в России начала XVIII века заключалась в определяющей роли самодержавного государства в экономике, его активном и глубоком проникновении во все сферы хозяйственной жизни. Такая роль была обусловлена многими факторами [10,С.121].

Господствовавшая тогда  в Европе экономическая концепция  меркантилизма исходила из того, что  основой богатства государства и необходимым условием его существования является накопление денег за счёт активного баланса торговли, вывоза товаров на чужие рынки и препятствования ввозу товаров на свой.