Европейзация России в I четверти XVIII века

Фискалитет при Сенате представлял собой специальный орган контроля и надзора, подобный аналогичному органу в Швеции. Он состоял из обер-фискала, нескольких провинциал-фискалов и подчинённых им «нижних» фискалов. В их задачи входило «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд; тако ж в сборе казны и прочего» [16,C.23]. Позднее, в марте 1714 года, Пётр уточнил, что «фискальное дело есть взыскание всех безгласных дел,  то есть:

I.Всякие преступления указам.

II. Всякие взятки и кражу казны, и прочее, что во вред государственному  интересу, быть может, какова б имени оное не было

III.Тако ж и прочие дела народные, за которых нет челобитчика…» [16,C.24]. Фискалы должны были выявлять, доставлять в Сенат и уличать там любых виновных в названных преступлениях лиц. Шведское влияние на указы о фискалах хорошо прослеживается по описанию функций шведских фискалов, составленному в 1718 году советником Камер-коллегии Г.Фиком. Но полного перенесения шведских образцов на русскую почву не произошло, так как некоторые функции шведских фискалов (контроль за состоянием дорог, выявление воров, грабителей и лазутчиков) в России распространены не были. В фискалитете обеих стран имелись и организационные различия. Так, в Швеции провинциал - фискалы подчинялись только обер-фискалу, а в России они имели двойную подчинённость: обер-фискалу и губернаторам   [20,C.61].

Таким образом, за Сенатом  были твёрдо закреплены права высшего  государственного учреждения, поставленного  над всем центральным аппаратом  управления и администрации, ему  были подчинены все коллегии и канцелярии. Определён был круг обязанностей в области управления, установлен порядок назначения Сенатом центральной высшей и местной администрации.

Новым явлением в системе  управления был принцип коллегиальности, положенный в основу деятельности Сената, коллегий и других учреждений. Он расширял круг лиц, принимавших участие в обсуждении важных вопросов управления, повышал ответственность должностных лиц за принимаемые решения и способствовал, в конечном счете, развитию политического сознания правящих кругов. Принцип коллегиальности сыграл определённую роль в развитии аппарата власти абсолютистского государства, но к концу века он снова начал заменяться принципами единоначалия.

2. Реформа местного управления.

Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма – субординации, дифференциации, регламентирования, - было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления – местного аппарата.

Реформы местного управления этого периода проникнуты стремлением усилить и укрепить власть господствующего класса на местах путём создания системы бюрократических учреждений, облечённых широкими полномочиями и снабжённых детальными инструкциями. В отличие от XVII века с его дробным и распылённым управлением, когда уезды были чрезвычайно неравномерны, реформы первой четверти XVIII века установили более правильное и чёткое административно-территориальное деление. Вначале это были губернии и провинции (1709-1715г.г.), затем губернии и доли (1715-1719г.г.) и, наконец, провинции и дистрикты (1719-1727 г.г.) [10,C.256].

Областное управление XVII века состояло из двух ступеней: первой было воеводское управление на местах, второй – приказное в центре. Приказы являлись органами центрального управления, но многие из них на практике выполняли функции областных учреждений (Сибирский, Казанского дворца и другие). На местах взаимоотношения между воеводами главного города и воеводами приписных к его уезду городов, а также с другой местной администрацией не были определены. При назначении воевод в крупные города предпочтение отдавали родовитости, знатности, а не деловым качествам. Сложность и громоздкость местного управления XVII века, складывавшегося постепенно на протяжении веков, отражала ещё тесные  экономические связи между отдельными частями страны [21,C.48].

Эта система непосредственного  управления областью из центра через  приказы к началу XVIII века была одной из самых слабых сторон государственного  управления. Война и финансовые трудности, а главное восстания крестьянства и горожан вызывали необходимость укрепить аппарат государственного управления на местах.

В результате реформы  областного управления были созданы  на местах губернские органы. Областные  учреждения подчинялись непосредственно  Сенату, а с 1719 года – коллегиям и через них Сенату. Все стороны деятельности местных учреждений были регламентированы законодательством. Права и обязанности каждого учреждения и правителя определялись постоянной инструкцией (губернатору, воеводе, камеиру, комиссару, фискалу и другим). В этой регламентации деятельности государственных учреждений и усилении её подчинённости центральным органам ярко сказались характерные черты абсолютизма в отличие от предыдущего периода [20,C.68].

Реформа установила более  чёткое распределение дел между местными учреждениями. Были созданы специальные административные, финансовые, военные, судебные и контрольные органы. От общей администрации были обособлены органы специальных ведомств: городского (магистраты), управления церковно-монастырскими землями, дворцового (приказчики дворцовых вотчин), лесного (вальдеймейстеры - данное название заимствовано у Пруссии). Состав большинства учреждений комплектовался назначаемыми короной чиновниками, в соответствии со штатом [21,C.49].

С учреждением в 1699 году Бурмистерской палаты и земских изб с бурмистрами в городах из ведения воевод было изъято посадское население. В 1702 и 1705 годах проводиться попытка привлечь местных дворян к участию в воеводском управлении. Правительство пыталось придать местным административным органам коллегиальное устройство и поставить деятельность воевод и приказных изб под контроль дворянских корпораций.

Второй указ от 19 января 1705 года свидетельствует о том, что  реформа не была полностью осуществлена: воеводские товарищи не везде были выбраны, и сфера их деятельности была ограничена только «челобитчиковыми», то есть частыми, не казёнными делами. Указ 1705 года предлагал повсеместно ввести институт воеводских товарищей, распространив в то же время их компетенцию на «государевы» дела, в которых важнейшее место принадлежало денежным сборам. Но основным в этом указе являлось то, что воеводе предлагалось самому назначить их. Правительство стремилось, хотя бы в принудительном порядке, привлечь местное дворянство к управлению уездом. Указ, возлагая ответственность за управление на уездную коллегию, одинаково грозил всем её членам жёстким наказанием за «неправду», «замедление и поноровку» [23,C.103].

Первыми реформами местного управления правительство стремилось усилить администрацию на местах, органически слив её деятельность с нуждами и интересами господствующего класса в целом, путём привлечения местного дворянства.

Новое административно-территориальное  деление с новой областной  администрацией было введено на основании  указа от 18 декабря 1708 года, которым предлагалось «для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». Губернаторы должны были целый год знакомиться с делами и приступить к отправлению своих обязанностей лишь в 1710 году  [30,C.321].

Разработанная в законодательных актах система губернского устройства предполагала наличие у губернатора, стоявшего во главе огромной губернии, четырёх помощников, ведавших определёнными отраслями управления. Обер-коменданта, возглавлявшего военное управление, обер-комиссара и обер-провиантмейстера, управлявших губернскими сборами, денежными и хлебными, а также ландрихтера, заведующего губернской юстицией. Губерния делилась на уезды. Во главе уездного управления стоял комендант, у которого сосредоточивались все отрасли управления. Однако этот план полностью не был осуществлён.

Руководство из одного центра множеством уездов не могло быть чётким, и потребовалось создание промежуточных  территориальных единиц. Так появилась  «провинция» во главе с обер - комендантом  [24,C.98].

Правительство продолжало поиски формы, которая, способствуя  дальнейшей централизации и упрочению  власти на местах, в то же время облегчали  бы контроль за её деятельностью. Ещё  в 1713 году в губерниях были введены  ландратские советы, в состав которых  входило от 8 до 12 дворян, назначаемых Сенатом по спискам, представленными губернаторами. Ландратские советы существовали в Швеции с 1643 года, и именно они послужили прототипом русских. Ландратские советы должны были участвовать в решении местных дел, что давало возможность дворянству более активно заниматься вопросами местного управления. В 1715 году вместо незавершённого и во многом случайного деления губерний на провинции было решено делить их на доли.

В основу деления впервые  в России был положен статистический принцип – 5536 дворов в доле. Возглавлялись доли ландратами (советники от дворянского уезда при губернаторе). Но эта реформа не была проведена последовательно и до конца. В городах по-прежнему сохраняли свою власть обер-коменданты. Провинции упразднили не все [20,C.71].

Провинции как среднее  областное деление продолжали существовать. Можно установить два типа организации  управления провинциями. В одном  случае в провинциальном городе находились ландраты всех долей этой провинции, оттуда они руководили своими долями, причём один из них носил название главного ландрата. В другом случае в провинциальном городе находился только «ландрат такой-то провинции», а подчинённые ему ландраты находились на местах в долях [30,C.325].

Таким образом, первая губернская реформа поделила страну на обширные губернии, разделённые на провинции и доли. Однако губернии оказались чрезмерно обширными по территории, и создание их не обеспечило полноты власти на местах. Поэтому в 1718 году началась подготовка новой областной реформы.

Вторая областная реформа  была начата одновременно с коллежской и строилась на тех же принципах  камерализма. Образцом для неё также  стала шведская система местного управления. Необходимые сведения из Швеции представил агент Генрих Фик, побывавший с тайной миссией царя в Стокгольме и собравший там подробную информацию о государственном устройстве королевства. Фик составил проект местного управления, который многократно обсуждался в Сенате и рассматривался царём [14,C.28].

Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управления, обсуждался в Сенате и был принят за основу с определёнными изменениями, учитывающими специфику России.

В постановлении от 9 мая 1718 года идёт речь об анализе и изменении  шведской областной системы, трёхчленной  по своему устройству: приход (кирхшпиль) – дистрикт (херад) - земля (ланд), - во главе которой стоял чиновник – ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чём думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, которую они хотели создать.

Низшим и важным звеном шведского управления был приход. Его деятельность была основана на активном участии в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор – нравственная высшая власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Пётр и сенаторы, полностью отвергли её: ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времён не могло идти и речи [14,C.28].

Два других элемента шведской системы были сохранены. Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому времени 11 губерний были поделены на 45, а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть губернатора распространялась только на провинции губернского города.

Провинции делились на дистрикты, в которых сидели земские комиссары, общее руководство провинциями  осуществляли воеводы, подчинявшиеся  непосредственно Сенату, за исключением  военных и апелляционных дел, по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под его руководством находились конторы камериров, или  «надзирателей» за земскими сборами, а также рентрея, где сосредотачивались денежные средства. Кроме того, воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями [30,C.328].

С проведением второй областной реформы сеть местных  учреждений стала заметно гуще, чем раньше, а уж с допетровской Россией сравнивать не приходится: редкие уезды выглядели анахронизмом по сравнению с мощной разветвлённой структурой губерний, провинций, дистриктов.

В целях содействия развитию нарождавшегося купечества и организации  управления торгово-промышленным населением городов в 1699 году была проведена городская реформа. Земские старосты, таможенные и кабацкие головы были названы бурмистрами. Для руководства ими было создано особое учреждение – Бурмистерская палата, или Ратуша, о которой речь пойдёт ниже.

Губернская реформа 1708-1710 г.г., усилив и укрепив органы дворянской диктатуры на местах, подчинила земские  избы местной администрации и  лишила московскую Ратушу значения центрального органа. Земские бурмистеры были поставлены в полную зависимость от губернской власти. Даже избрание бурмистров могло быть произведено лишь с ведома губернатора [14,C.31].

Реформа центрального и  местного аппарата управления в1718-1720 гг. затронула и выборные городские  органы. Их реорганизация проходила в том же направлении – централизации управления торгово-промышленным населением городов с более чётким определением обязанностей городских учреждений и полным подчинением их местной государственной администрации  [21,C.65].