Европейзация России в I четверти XVIII века

Концепция меркантилизма  предусматривала управление экономикой в соответствии с теми представлениями о богатстве страны и благосостоянии подданных, которые были у политиков, вдохновлённых экономистами, сулившими обществу процветание. Такой подход подразумевал довольно чёткое определение властями путей и средств достижения «общего блага». Среди этих средств были и поощрение, и принуждение, и регулирование экономической жизни подданных [10,С.122].

ПетрI, мечтавший о могуществе своего государства, не был равнодушен к идеям меркантилизма и его составной части – протекционизма – поощрения промышленности, производящей товары, в первую очередь, для внешнего рынка. Идеи принуждения в экономической политике совпали с общими идеями «насильственного прогресса», которые практиковал в ходе своих реформ Пётр I.

Вот что представляла собою экономическая доктрина меркантилизма и протекционизма.

Как говорилось, выше органы управления промышленностью отсутствовали  до реформ Петра. Им были созданы три  учреждения для руководства промышленностью и торговлей: Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия.

В России Коммерц -  и  Берг-коллегии осуществляли политику королевской власти практически  на тех же теоретических основах, что и в Швеции. Поэтому активное использование опыта шведских учреждений выглядит вполне естественным и логичным, тем более что в Швеции – стране развитых горных промыслов и активной внешней торговли – эти институты были весьма развиты.

Но условия России отличались от условий Швеции не только масштабами страны, интенсивностью промышленного  строительства, слабостью русских предпринимательских капиталов, но и особенностями торгово-промышленной политики времён войны. С характерными для неё диктатом государства, господством военно-стратегических целей и отсюда – более жёсткой регламентацией, чрезмерной опекой власти над экономической жизнью страны. Коллегии выполняли роль шлюзов и каналов, по которым в нужном власти направлении должны были течь потоки «вольной коммерции и мануфактур» [11,С.130]. 

Определение компетенций  таких органов было делом чрезвычайно  важным и сложным. В ведении Коммерц-коллегии находились те сферы государственного хозяйства, которые входили в тогдашнее понятие «коммерция», а именно:

1. Торговое мореплавание  с навигационными и портовыми службами;

2. Таможня;

3. Юридическое обслуживание  иностранных купцов;

4. Правовые вопросы  торговли и мореплавания [32,С.81].

Другим значительным кругом дел коллегии стало управление делами торгово-промышленного населения  русских городов. В мае 1719 года Петр распорядился сосредоточить в Коммерц-коллегии все сведения о купечестве и о доходах с него. Коммерц-коллегии подчинялись все органы городового самоуправления, она вводила и изменяла привилегии городов, разбирала их споры в торговой сфере, устраивала купеческие гильдии и ремесленные цеха. Через Коммерц-коллегию власть намеревалась осуществлять полный контроль за городом вообще, следить за действиями магистратов, наблюдать «доброе обхождение в городах», преследовать нищих и ленивых, выполнять другие полицейские обязанности в соответствии с общей доктриной полицейского государства  [11,С.131].

Обязанности Коммерц-коллегии совпадали с теми, которые были определены в инструкции 1712 года для  шведской Коммерц-коллегии, хотя последняя  ещё ведала и лёгкой промышленностью. По-видимому, включение её в сферу  компетенций коллегии предполагалось и в России, но ПётрI вычеркнул слово «мануфактура» из круга ведомства нового учреждения. Если бы это не произошло, регламент русской Коммерц-коллегии 1719 года полностью воспроизвёл бы инструкцию шведской коллегии 1712 года. Однако так не случилось. Более того, со временем стал наблюдаться всё более и более значительный отход русского варианта от своего заморского прототипа [28,С.447].

Второй коллегией, восходящей к шведскому прототипу, является Берг-коллегия, называвшаяся поначалу Берг -  и  Мануфактур-коллегия. За коллегией сохранялся контроль деятельности рудознатцев и заводчиков, она давала разрешение на строительство заводов, устанавливала цены на продукцию заводов, обладала монопольным правом покупать эту продукцию, контролировала экспорт, наказывала предпринимателей за все нарушения горного законодательства. В основе организации коллегии лежали принципы шведской Берг-коллегии.

Вместе с тем есть основание думать, что русская  Берг -  и  Мануфактур-коллегия всё  же существенно отличалась по своим функциям от шведской. Это уже видно по названию русской коллегии и первоначальному определению её компетенции в 1718 году – ведь в России коллегия ведала ещё и лёгкой промышленностью. Причина подчинения ей мануфактурного производства в указе не объяснялось, но можно предположить, что такое объединение двух видов промышленности в рамках одного учреждения было связано с общностью происхождения и принадлежности в условиях интенсивного промышленного строительства и единства экономической политики самодержавия  [11,С.133].

Согласно петровским наброскам, в сферу компетенции  коллегии вошло и артиллерийское ведомство – Главная Артиллерия. Присоединение артиллерийского  ведомства к промышленной коллегии связано с особенной «родственностью» артиллерийского ведомства с артиллерийским производством, составлявшим сердцевину русской тяжёлой промышленности, ориентированной по преимуществу на военные нужды.

Ведомство новой коллегии постепенно расширялось. В 1720 году коллегии подчинили Монетный денежный, Денежный серебряный, Набережный медные дворы, а также Купецкую палату при Денежном серебряном дворе. Кроме того, не позже 1720 года был подчинён Приказ Большой казны. Подчинение монетного дела новой коллегии объяснялось тем, что согласно Берг-коллегия, Берг -  и Мануфактур-коллегия обладала монопольным правом на закупку меди, серебра и золота. Соответственно коллегия распространяла свою юрисдикцию на всех, кто был связан с монетным производством и преступлениями на этой почве [11,С.134].

Права перечисленных  коллегий распространялись на всю территорию страны, что резко отличало коллегии от приказов. Часть коллегий имела на местах собственный штат.

Быстрому открытию коллегий мешали некоторые причины. Основной причиной была трудность составления  основополагающих документов, которые  определили бы статус и функции коллегий. Задача усложнялась тем, что сам принцип работы коллегий для России непривычен. Не допуская соединения разного рода полномочий в одних руках, этот принцип требовал точного размежевания функций и сфер деятельности коллегий, а также определяя взаимоотношения с Сенатом, друг с другом и с органами местного управления [12,С.281].

Поскольку структура  коллегий мыслилась на основе своей  сходной, было решено разработать два  вида документа: Генеральный регламент, содержащий общие для всех коллегий положения, и специальные регламенты для каждой коллегии, учитывающие специфику их работы.

В Генеральном регламенте основное внимание уделялось определению  структуры коллегий, порядку ведения  дел, обязанностям членов коллегий и  нормам их поведения. В регламентах отдельных коллегий очерчивался круг их задач, говорилось об особенностях структуры, о местных ответвлениях, а так же делались попытки определить взаимоотношения этих коллегий с другими органами управления. В регламентах чётко проявились абсолютиские воззрения. Они сказывались в требовании служителям коллегий «паче всего» быть верными и добрыми слугами царя и царской фамилии, «их пользы и благополучия всяким образом по всей возможности искать и споспешествовать, убыток, вред и опасность отращать». Просматривается в регламентах и влияние учения о государстве как надклассовой силе, призванной стоять на страже интересов всех подданных и заботиться об общем благе. Выделяются экономико-культурные задачи, которые должно было выполнять государство, добиваясь через коллегии «исправления коммерций, художеств и мануфактур» [1,С.246].

В результате административных преобразований первой четверти XVIII века изменились принципы организации управления. На смену многочисленным дублирующим деятельность друг друга и основанным на функционально-территориальных началах приказам с их независимостью друг от друга пришла стройная централизованная и достаточно чёткая по структуре система с обособившимися органами верховного управления и подчинёнными им специализированными коллегиями, с законодательно оформленными обязанностями и компетенцией, распространявшейся на всю страну. В XVIII  веке определилась тенденция к разделению в государственном управлении административной, судебной, финансовой власти, которое, однако, в условиях абсолютизма оказывалось невыполнимым.

2. Создание Сената.

Всю систему центральных  учреждений возглавлял Сенат, заменивший Боярскую Думу. Начальные строки указа  об учреждении Сената («определили  быть для отлучек наших Правительствующий  Сенат для управления» [5,C.245]) породили мнение, что Сенат, подобно прежним комиссиям, создавался как орган временный, на период отъезда Петра I в Прусский поход. Но это мнение было основано на неверной трактовке текста, когда мотивировке Петра, подчёркивающей постоянность царских отлучек, придавалось неоправданно суженное значение  [20,C.58].

Власть и компетенция  Сената не были достаточно чётко определены первым указом. Они были уточнены другими  указами, изданными 2 марта 1711 года: правительствующему Сенату поручалось попечение о правосудии в государстве, устройстве государственных доходов, общем управлении, торговле и различных отраслях государственного хозяйства [4,C.181].

Полномочия Сената были весьма велики, распространялись буквально  на все области управления, и, кроме того, он имел как законодательную, так и судебную власть. Широту прав Сената Пётр подчеркнул напоминанием, что ему должны быть послушны духовные и мирские, военные и земские власти, независимо от чина. За непослушание царь грозил наказанием, вплоть до смертной казни [20,C.58].

Разнообразие вопросов, порученных Сенату, повело к тому, что  на его рассмотрение стали поступать  все даже второстепенные дела административно-финансового  характера, которые должны были рассматриваться  в соответствующих приказах. Сенат очень скоро стал высшим судебным и административно-управленческим учреждением, а иногда его власть из пределов административной переходила в законодательную [15,C.306].

Однако в 1711 году ПетрI особо выделил несколько первоочередных задач Сената. Прежде всего, отмечалось, что Сенат должен «суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать». Внимание к этому вопросу было вызвано повсеместным обострением классовой борьбы в первом десятилетии XVIII века, когда недовольство народа бесправием и возмущение произволом воеводской и приказной администрации проявлялись с огромной силой. Вторая задача Сената, согласно указу, состояла в установлении контроля над финансами и повышение денежных доходов казны. Этот пункт дополнялся требованиями способствовать развитию торговли, упорядочить вексельное дело, повысить доходы от соляной монополии. И, наконец, царь ставил перед Сенатом задачу улучшить организацию учёта, выявления и сбора дворянских офицерских кадров для регулярной армии. Указ предусматривал передачу ему функций Разрядного приказа и ликвидацию этого важнейшего старого учреждения [6,C.245].

Название “Сенат”  носили королевские советы в нескольких европейских странах, в том числе  в Швеции и Польше. Оттуда оно  и пришло в Россию. Но Сенаты разных стран отличались друг от друга составом, структурой, полномочиями, что определялось особенностями политического развития каждой страны. В России лучше всего было известно политическое устройство её ближайших соседей. Но посольские порядки, где наряду с Сенатом действовали Сейм и сеймики, ограничивавшие власть короля, были неприемлемы для России. Шведский же Сенат, успешно управлявший страной в отсутствие своих воевавших королей, не мог не казаться Петру достойным примером.

У русского и шведского  Сенатов общими были широта полномочий и система контроля через фискалитет, а различались состав и структура. Кроме того, в России отсутствовали точно установленные правила, регламентировавшие взаимоотношения Сената с другими государственными органами. Следовательно, в 1711 году Пётр почерпнул из опыта Швеции только то, что было, по его мнению, применимо в России [16,C.18].

В отличие от шведского  Сената, в состав которого входили  президенты коллегий, канцлеры академий, генерал-губернаторы и другие видные административные деятели, ПётрI назначил сенаторами всего девять человек. Принцип отбора определялся предшествующей службой.

Все сенаторы, впервые  в административной практике, были приведены к присяге, текст которой  сочинил сам Петр. В ней он отразил  все основные требования к сенаторам, сводившиеся в общей форме к тому, что они служили «честно и чисто, нелестно, но паче ревностно». Сенаторы обязывались: хранить верность государю и всему государству; обеспечивать «правду» и правый суд, как между народом, так и в делах государственных и соблюдать государственные интересы [32,C.90].

Помимо основного штата  сенаторов и служителей сенатской  канцелярии при Сенате было образовано два института: губернских комиссаров и фискалитет.

Осуществлявших регулярную связь Сената с губерниями губернских комиссаров по указу 22 февраля 1711 года было по два для каждой губернии, причём им предписывалось поочерёдно находиться одному в Сената, другому – в губернии [3,C.101]. Они должны были держать Сенат в курсе всех губернских дел, а в губернию передавать сенатские указы и другие бумаги. Подбирали комиссаров губернаторы из дворян, иногда офицеров и в отдельных случаях из дьяконов. Но в должности утверждал их Сенат. Основное требование Сената к каждому губернскому комиссару состояло в том, чтобы он был «человек знающий, который мог бы по посланным указам о губернских всяких ведомостях ответствовать». На практике же получалось так, что губернские комиссары отвечали не только за бесперебойную связь Сената  с губерниями, но и за своевременное исполнение сенатских указов. Если указ не выполнялся или был выполнен с опозданием, комиссаров штрафовали и даже ставили на правеж. Такие случаи были не единичны, и должность комиссаров стала одной из  нелегких [20,C.61].