История государственного управления в России

Сначала система  бурмистерских палат вводилась  на местах, на добровольных началах  и с условием уплаты двойных налогов. В конечном счете, жизнь заставила  и добровольность самоуправления, и  двойные поборы отменить. Только тогда  реформа городского управления получила реальное воплощение.

В первые годы царствования Петра громоздкая и рыхлая приказная  система государственного управления структурно почти не изменялась; первые преобразования лишь намечали контуры  будущих отраслей государственного управления. Например, Иноземный и  Рейтарский приказы слились в  новый Приказ Военных дел, вместо Стрелецкого возник Приказ Земских дел и т.д. Наряду с новыми приказами (Морской, Артиллерии, Провиантский и др.) возникали некоторые канцелярии (Главная Ближняя Канцелярия, мундирная, банная и т.п.). [11, c.198]

Плавному изменению  подверглось и ключевое звено  государственного управления - Боярская дума. Из сосредоточения родовитости  и знатности это учреждение превращалось в собрание деятелей разного происхождения: все больше появлялось выходцев из рядового дворянства и приказных  людей. Первым лицом в Думе стал простой  стольник князь Ф.Ю. Ромодановский. В думные бояре теперь почти не возводили, а в силу возраста прежние  думные бояре становились меньшинствoм. Да и практическая деятельность Думы шла на убыль.

Немалая забота Петра  была проявлена и о казне. С  легкой руки Алексея Курбатова, безвестного  дотоле дворецкого Б.П. Шереметева, введена  была гербовая бумага для деловых  документов (Cпециальный лист бумаги с клеймом, служащая для подготовки документов.), что дало казне немалую выгоду: цена бумаги зависела от суммы заключаемой сделки.

Петре I научились делать гербовую бумагу с водяными знаками. Образец для нее государь утвердил самолично.

В 1700 г. у владельцев территории торжков было отнято право  сбора пошлин, отменены архаичные  тарханы. В 1704 г. все постоялые дворы  были взяты в казну (как и доходы с них).

Важные коррективы внесли в денежную систему. В конце  ХVII в. серебряных копеек и денежек не хватало, и вместо них распространились суррогаты: разрубленные пополам или на трети копейки, а также кожаные “жеребьи” (“доли” копейки). По указу царя с марта 1700 г. были введены вместо суррогатов медные денежки, полушки и полуполушки. С 1700 г. стали входить в оборот и крупные золотые, и серебряные монеты. За 1700-1702 гг. денежная масса в стране резко увеличилась (почти в десять раз). Началось неизбежное, хотя и медленное обесценивание монеты.

Важнейшим направлением реформ было форсированное строительство  казной железоделательных заводов (доменных и молотовых комплексов, оружейных мастерских). Их строительство  велось на северо-западе России (в Карелии  на Олонце, Белозерье и в Устюжском  крае). Но особенно активно велось строительство  на Урале, где уже в 1701 г. начали действовать  Каменский и Невьянский заводы.

На манер судостроительных компаний была попытка (бесплодная) основать и купеческие компании, что растревожило западных негоциантов. Только на уровне проекта остались, и намерения  Петра объединить управление городов  и уездов, основав так называемые провинции. [4, c.378]

Отправляясь в Прутский поход в феврале 1711 г.( поход в Молдавию против Османской империи в ходе русско-турецкой войны 1710--1713.), Петр обнародовал указ: “Определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат, для управления...”.

Слово «сенат» происходит от латинского слова senвtus, в свою очередь происходящего от слова senex, означающего «старик». Происхождение слова связано с одной из древнейших форм социального устройства, в которой власть принадлежала племенным старейшинам.

Пётр так сформулировал  основную задачу Сената: «Смотреть  во всем государстве расходов, и  ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны.»

Состав сената был  невелик (9 сенаторов), да и создан он был как бы временно. Вдогонку первому  указу 2 марта пришел второй с перечнем полномочий (попечение о правосудии, об устройстве государственных доходов, общем управлении, о торговле и  хозяйстве). Вскоре Сенат стал высшим судебным и управленческим органом. Поначалу Сенат был коллегиальным  органом из 9 сенаторов, обладавших равными голосами. Связь Сената с  губерниями осуществляли губернские комиссары. [10, c.367]

Практически одновременно с Сенатом Петр основал новый  контрольно-ревизионный институт так  называемых фискалов. Это была целая  армия официальных лиц, действовавших  тайным образом и выявлявших все  неправедные действия, наносившие ущерб  государству (казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т.д.). Во главе фискалив, стоял обер - фискал при Сенате. У него в подчинении было 4 фискала (два от купечества и два от дворянства). При губернских правлениях было также по 4 фискала, в городах - 1-2 фискала. Фискалы не получали жалованья, в награду за труды им полагалась в первые годы половина, а том треть конфискованного имущества. Фискалы все свои наблюдения отправляли в Расправную палату, откуда дела поступали в Сенат. Над самим Сенатом с 1715 г. надзирал специальный сенатский генерал-ревизор, а с 1721 г. контроль вели помесячно штаб-офицеры гвардии. [3, c.134]

Таким образом, особенностью первого этапа государственной  деятельности царя были спешка и не всегда продуманный характер, что  объяснялось ведением Северной войны. Реформы были нацелены прежде всего на сбор средств для ведения войны, проводились насильственным методом и часто не приводили к желаемому результату. Кроме государственных реформ на первом этапе проводились обширные реформы с целью модернизации уклада жизни.

2.2 Второй период  государственной деятельности

Во втором периоде  реформы Петра были более планомерными.

Постепенно пробивала  себе дорогу и такая, форма государственного управления, как коллегия. Еще в 1711г. был дан проект организации особой коллегии для руководства горной промышленностью. В следующем году появились проекты организации  Коммерц-коллегии и Ревизион- коллегии, а 715 г. Коммерц-коллегия стала уже функционировать. Того же, в 1715 г., начата была проработка, вопроса об организации центральных органов управлениями изучения опыта Дании, Швеции и Австрии. Три наиболее важные коллегии Военная, Адмиралтейская и Иностранная) стали работать уже в 1718 г. Были учреждены следующие коллегии:

1. Коллегия чужестранных (иностранных) дел -- заменила Посольский

приказ, то есть ведала внешней политикой.

2. Военная коллегия (Воинская) -- комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.

3. Адмиралтейств-коллегия -- военно-морские дела, флот.

4. Вотчинная коллегия -- заменила Поместный приказ, то есть ведала дворянским землевладением (рассматривались земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, сыск беглых). Основана в 1721 году.

5. Камер-коллегия -- сбор доходов государства.

6. Штатс-контор-коллегия -- ведала расходами государства,

7. Ревизион-коллегия -- контроль сбора и расходования казённых средств.

8. Коммерц-коллегия -- вопросы судоходства, таможни и внешней торговли.

9. Берг-коллегия -- горно-металлургическое дело (горно-заводская промышленность).

10. Мануфактур-коллегия -- лёгкая промышленность (мануфактуры, то есть предприятия, основанные на разделении ручного труда).

11. Юстиц-коллегия -- ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты - купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства). Занималась гражданским и уголовным судом.

12. Духовная коллегия  или Святейший Правительствующий  синод -- управлял(а) церковными делами, заменил(а) патриарха. Основан(а) в 1721 году. В состав этой коллегии/Синода вошли представители высшего духовенства. Поскольку их назначение осуществлялось царём, а решения им утверждались, можно сказать, что российский император стал фактическим главой Русской православной церкви. Действия Синода от имени высшей светской власти контролировал обер-прокурор -- гражданский чиновник, назначаемый царём. Особым указом Пётр I (Петр I) приказал священникам нести просвещенческую миссию среди крестьян: читать им проповеди, наставления, учить детей молитвам, воспитывать у них почтение к царю и церкви.

13. Малороссийская  коллегия -- осуществляла контроль за действия гетмана, которому принадлежала власть на Украине, ибо там был особый режим местного управления. После смерти в 1722 году гетмана И. И. Скоропадского новые выборы гетмана были запрещены, а гетман впервые был назначен царским указом. Коллегия возглавлялась царским офицером. [15]

С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров.

Центральное место  в системе управления занимала тайная полиция: Преображенский приказ (ведал  делами о государственных преступлениях) и Тайная канцелярия. Эти учреждения находились в ведении самого императора. [14]

Кроме того действовали  Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия.

«Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных дел.

На правах коллегий находились два учреждения: Синод  и Главный магистрат.

Коллегии подчинялись  Сенату, а им -- губернская, провинциальная и уездная администрация.

В 1718-1722 гг. Сенат  был реформирован. В частности, его  членами стали все президенты коллегий. Была введена должность  генерал-прокурора. С появлением его  стала действовать целая армия  прокуроров во всех центральных и  губернских учреждениях. Ему же подчинялись  и все фискалы империи. Генерал-прокурор и обер-прокурор Сената подчинялись  только государю. Он мог опротестовать  и приостановить решение Сената. Основная функция прокурорского  контроля - забота о соблюдении правопорядка. Первым генерал-прокурором был Павел  Иванович Ягужинский.

24 января 1722 года  Петр I утвердил Закон о порядке  государственной службы в Российской  империи (чины по старшинству  и последовательность чинопроизводства - Табель о рангах, Приложение 1 ). Все чины «Табели о рангах» подразделялись на три типа: военные, cтатские и придворные и делились на четырнадцать классов. К каждому классу приписывался чин. Петровская «Табель о рангах» насчитывала 263 должности и просуществовала с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 года. [2, c.143]

Была проведена  реформа местного управления. Реформа  центральных и местных органов  власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказновоеводской системой государственной власти. Создана  была система органов управления, каждое звено которой отличалось от других строго определенными функциями  на всей территории страны. Новые органы управления имели коллегиальный  характер. При этом все члены коллегии - от президента до асессора - были наемными чиновниками, получавшими государственное  жалованье. Такое положение в  свою очередь подразумевало профессионализм  каждого чиновника. Это коренным образом отличало новую систему  управления абсолютной монархии от старой феодальной системы. В новой системе  логика развития чиновной бюрократии начисто отвергала старые порядки. Отныне попытки использовать власть, должность, чин в корыстных целях  были уже правонарушением.

Однако строительство  новой бюрократической машины государственного управления шло отнюдь не гладко. Первая губернская реформа очень скоро  выявила свою неэффективность. Трехуровневое  управление оказалось излишне сложным. Поэтому уже с 1719 г. стала проводиться  в жизнь вторая губернская реформа. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция. Из 50-ти провинций наиболее важные, “знатные”, возглавлялись  генерал-губернатором, губернатором, вице-губернатором или обер - комендантом. Во главе  остальных стояли воеводы. Провинции, созданные реформой 1719 г., стали предшественницами  екатерининских губерний. Губернаторы  всех губерний имели реальную власть лишь в губернском городе и одноименной  провинции. Круг полномочий воеводы  был теперь очень широк: “во всем царского величества интерес и государственную  пользу тщательно остерегать”. Это  финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие направления  деятельности. Число и структура  провинциальных контор при воеводе  не только сохранились, но умножились.

Провинция, как  и в первой реформе, по-прежнему делилась на дистрикты. Во главе их теперь стояли земские комиссары. Они собирали налоги, передавая их в рентерею, ведали полицией. Им подчинялись так  называемые нижние земские комиссары, у которых, в свою очередь, были в  подчинении сельские сотские и десятские, старосты и разного рода выборные люди, т.е. общинные структуры поддержания  порядка.

Поначалу воеводам подчинялись города и городские  магистраты. Но с 1721 г. магистраты подчинялись  только главному магистру, и городское  население было исключено из ведения  воевод. В период проведения первой ревизии система гражданской власти была существенно деформирована. В провинциях были созданы переписные канцелярии, а в дистриктах - полковые дворы со штаб - и обер-офицерами и воинскими командами. Переписные канцелярии главенствовали над гражданской администрацией. Помимо прямой обязанности контролировать сбор подушной подати, полковые дворы, подменяя гражданскую власть, выполняли полицейские и даже судебные обязанности. Правда, у воеводы оставалась судебная власть.

Важнейшим звеном административных реформ было создание системы судебных органов. На верху  этой системы были Сенат и Юстиц-коллегия. В провинциях - хофгерихты, или надворные  апелляционные суды в крупных  городах России, так называемые провинциальные коллегиальные нижние суды, которые  тоже функционировали в крупных  городах. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные  дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также  горожан, не входящих в посад. Во всех остальных случаях действовал городовой (или земский) судья. Это был так  называемый единоличный суд. Таким  образом, реформаторы стремились создать  суд, не - зависимый от исполнительной власти. Но на практике из этого ничего не вышло. Очень скоро воевода  обрел право контроля за судебными инстанциями провинции. В 1722 г. нижние суды были уничтожены. В тех же провинциях, где не было надворных судов, были введены новые провинциальные суды, возглавляемые уже воеводой.