Орман қорын қорғауды құқықтық реттеу

1995 жылы Қазақстан Республикасының  Экология және биоресурстар министрлігінде кейбір құрамдық өзгерістер болды. Оның кұрамынан Орман шаруашылығы комитеттері шығарылды және оған жаңа құрамда басқа қызметтер бекітілді.

Қазақстан Республикасы Президентінің 1997 жылдың 4-наурызында қабылданған "Қазақстан  Республикасы мемлекеттік органдарының жүйесін реформалау жөніндегі кезекті шаралар туралы" жарлығын орындау мақсатында Қазақстан Республикасы Үкіметінің 1997 жылдың 23-мамырында қабылданған қаулысымен "Экология және биоресурстар министрлігінің Ережесі" бекітілді. Осы қаулыға сәйкес бұл министрлік Қазақстан аумағында қоршаған ортаны қорғау, табиғи байлық қорларын пайдалану, сондай-ақ табиғи ортаның атмосфералық, ғидрометеорологиялық және мониторинг құбылыстарын бақылауда мемлекеттік басқаруды іске асыратын орталық атқарушы органы болып табылады [23].

Орман қорын пайдалануды, сақтауды, қорғауды, ұтымды пайдалануды және ұлғайта өсіруді қамтамасыз ету әкімшілік-құқықтық, ұйымдастырушылық және экономикалық әдістермен мемлекеттік басқару негізінде жүзеге асады. Мемлекеттік басқару әрдайым белгілі бір табиғи объектіге, қарастырып отырған жағдайда - орман қорына қатысты, тиісті мемлекеттік органдар мен кәсіпорындар, мекемелер мен ұйымдар, сондай-ақ азаматтар арасында туатын қоғамдық қатынастар ретінде сипатталады. Сондықтан,  "мемлекеттік басқару" бұл ең алдымен қандайда бір табиғи ресурсқа қатысты мемлекеттік органдар мен кәсіпорындардың, мекемелердің, ұйымдардың арасында пайда болатын қоғамдык қатынастар. Құқық теориясында құқықтық режім заттар үшін емес, сол заттармен байланысты қатынастар үшін белгіленеді делінген.

Басқару, басқару жүйесінің элементтері болып табылатын, басқару объектісі және басқару субъектісінің арақатынасы арқылы жүзеге асады. Басқарушы және басқарылушы жүйе деп аталатын бұл элементтер әрдайым тығыз байланыста әрекет етеді, олар бір-біріне тәуелді.

Табиғат ресурстарын пайдалану  мен қорғауда туатын қоғамдық қатынастарда ұйымдар және азаматтар басқарылатын жақ, ал министірліктер, комитеттер, үкімет басқарушы жақ. Жақтарды бір-бірінен бөліп қарастыра отырып, олардың мәнін ашамыз, өзара арақатынасын анықтаймыз. Бірақ, тәжірибе көрсетіп отырғандай, қарастырып отырған салада басқару субъектілері мен объектілерін бір-бірінен нақты бөліп қарастыру өте қиын. Өйткені, белгілі бір қатынаста, өзінің атқаратын қызметінің сипаты мен мазмұнына қарай, қандай да бір заңды ұйым басқарушы, ал кейбір жағдайда басқарылушы жақ болуы мүмкін. Бірақ мұндай жағдай, әлеуметтік басқарудың функционалды-кұрылымдық сипатының маңызын еш кемітпейді және басқарушы жақты басқарылушы жақтан бөлуден бас тарту керек дегенді білдірмейді. Бір заңды ұйым қандай да бір қоғамдық қатынаста басқарушы да, басқарылушы да жақ бола алмайды. Басқару қатынастарына қатысушылардың арасындағы байланыс, олардың басқару және билік органдарының иерархиясында алатын орнымен емес, басқару қатынастарына қатысушылардың атқаратын қызметінің мазмұнымен, осы қатынастардағы рөлімен анықталады. Теорияда әлеуметтік басқарудың екі жүйесі басқарушы және басқарылушы емес, осы екі жүйенің бір мезгілде басқарушы да, басқарылушы да болып атқаратын екі түрлі рөлі маңызды деген пікірмен келісуге болмайды.

Шын мәнінде басқарудың объектісі  мен субъектісін бір-бірінен бөліп  қарастырудың тек теориялық  қана емес, сонымен бірге практикалық маңызы зор. Бұл ең алдымен қандай да бір коллективтің қызметінің негізгі мазмұнын дұрыс анықтауға мүмкіндік береді.

Адамдардың жүріс-тұрысына билік әсер ету негізінен әкімшілік-құқықтық негізде жүзеге асады. Бұл жүйе мүшелерінің негізгі қызметі адамдардың арасындағы қатынастарды ұйымдастыруға және реттеуге бағытталады. Әрине, оларда өздерінен жоғары тұрған сатыға бағынады. Бірақ, олар басқару объектілері ретінде емес, басқару субъектілері ретінде басқарылады. Мысалы: кәсіпорынды трест, ал соңғысын министірлік басқарады. Объектілерді басқарудың мәні адамдардың материалдық және рухани өмірінің жағдайларын жақсартуға бағытталған өндірісті дамыту болса, субъектілерді басқару шараларының тиімділігін арттыру мақсатымен басқару қызметінің әдістері мен формаларын жетілдіру. Жоғарыда айтып кеткеніміздей, басқару субъектілері мен объектілерінің арасындағы   байланыс   үздіксіз,   олар   өзара   тәуелді.   Басқару   субъектісі басқару объектісінің ерекшеліктерін ескере отырып, басқару саласындағы қатынастардың дамуын белгілесе ғана, басқару тиімді болады.

Сонымен, мемлекеттік басқару дегеніміз не? Мемлекеттік басқаруды көптеген заңгер ғалымдар зерттеді, сондықтан оны жеткілікті зерттелген десек те болады. Бірақ, соған қарамастан, басқару қоғамның әлеуметтік дамуының бейнесі ретінде, ең бір актуалды мәселе болып қала бермек. Әсіресе, мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру мәселелерінің нарықтық қатынастар жағдайында тұрақты дамуға көшу кезеңінде, маңызы ерекше зор болып отыр. Меншіктің мемлекеттік емес жаңа формаларының пайда болуы, жеке кәсіпкерліктің дамуы, республика өмірінде демократиялық тенденциялардың тереңдеуі мемлекеттік басқару жүйесіне өз әсерін тигізуде.

Қазақстан Республикасынын әлеуметтік экономикалық дамуында болып жатқан өзгерістерді ескере отырып, Д.Л. Байдельдинов экологияға қатысты мемлекеттік басқаруды қоғам мен айналадағы қоршаған ортаның арақатынасында экологиялық тәртіпті қамтамасыз етуге, мемлекеттің субъектілерінің экологиялық құқықтарын жүзеге асыруға және олардың міндеттерінің орындалуын қамтамасыз етуге бағытталған мемлекеттік органдардың атқарушылық билік қызметі деп анықтады [24 ].

Қоғам өмірінде экономикалық қатынастар едәуір күшейіп, қоғам           билік-бұйрық қатынастардан бас тартып отырған мезгілде, басқару аппаратының басқарылушы субъектілердің қызметіне үнемі, тікелей әсер ететін талап етпейтін мемлекеттік реттеу тенденциясы мен табиғат пайдаланушылардың тәуелсіз жағдайы қалыптасып келе жатқаны рас. Шынында, табиғат объектілері жеке меншікке толық берілген кезде, мемлекеттік басқаруды мемлекеттік реттеумен ауыстыруға болады. Өйткені мемлекет өз меншігін құрамайтын объектіні басқара алмайды, ол тек сол объектінің жалпы қоғамдық маңызын ескере отырып, оны реттеуге қатысуы мүмкін. Бірақ, табиғи ресурстар ерекше объект болғандықтан, олар біздің республикамызда мемлекеттің меншігінде және бұл жағдай 1995 жылы                  30 тамызда қабылданған Қазақстан Республикасының Конститутциясының              6 бабында бекітілген. Табиғи объектілер мемлекеттің меншігінде болғандықтан мемлекет оларды билейді, басқарады. Сондықтан айналадағы қоршаған ортаны қорғау саласында "мемлекеттік реттеу" емес "мемлекеттік басқару терминін" қолданған жөн болар.

Мемлекеттік басқару өкілеті мемлекеттік  органдардың бір жағынан заңдарды орындауға, ал екінші жағынан заңмен берілген билік өкілеттіктерді жүзеге асыруға бағытталған атқарушылык-билік  қызметі. Басқару қатынастары басқару объектісінің басқару субъектісіне бағынышты болуына негізделген билік категориясымен тығыз байланысты екенін көріп отырмыз. Өз өкілеттіктеріне кіретін мәселер бойынша басқару органдары орман пайдаланушыларға орындалуға міндетті нұсқаулар береді. Осы жерде орман қорын басқару қатынастары қай шекте орман заңдарын, ал қай шекте әкімшілік құқығының пәні болады деген сауал туады. Өйткені, жақтардың бірі екінші жаққа қатысты белгілі бір өкілеттіктерге ие мемлекеттік әкімшілік орган болса, олардың арасында туындайтын қатынастар әкімшілік құқықтық қатынастар болады. Қарастырып отырған сауал төңірегінде заң әдебиетінде көптеген көзқарастар бар. Әкімшілік кұкықтың өкілдері орман, су, жер сияқты табиғи объектілерді билеуде туатын қатынастар әкімшілік құқықтық қатынастар, ал осы табиғи объектілерді пайдаланумен байланысты қатынастар тиісінше орман, су, жер құқықтарының қатынастары дейді. Керісінше, орман, су, жер құқығының өкілдері орман, су, жерді пайдалану мен билеуде туындайтын қатынастардың жиынтығын түгелдей осы салаларды реттейтін құқықтардың пәніне жатқызады.

Бұл жазылған пікірлердің біржақты екені айқын көрініп отыр. Оның себебі екі пікірдің де авторлары басқару қатынастарының маңызы мен табиғатына көп көңіл бөліп, ал сөз болып отырған объектілердің ерекшелігіне жеткіліксіз көңіл аударғаны байқалып отыр. Орман қорын билеу мен пайдалану қатынастарының арасындағы байланысты ескере отырып, сөз болып отырған проблемаға тоқталатын болсақ, әкімшілік және орман құқығы реттейтін пәнді былай анықтаған болар едік: әкімшлік құқық орман қорын басқаратын мемлекеттік органдардың өкілеттігі мен құрылымына тиісті мәселелерді зерттейді, орман қорын пайдалануды ұйымдастырумен тығыз байланысты орман қорын билеу қатынастары орман құқығының пәні болып табылады, орман қорын басқаратын мемлекеттік органдардың орман қорын бақылау мен қадағалауға байланысты қатынастар әкімшілік құқығында, орман заңдарын да құрайды.

Орман қорын мемлекеттік басқарудың мақсаттары мен міндеттері тек орман  заңдарында ғана емес, сонымен қатар басқару органдарының құқықтық статусын бекітетін әртүрлі ережелер мен қаулыларда да қалыптасады. Олар мемлекеттік органдардың орман қорын пайдалану мен қорғауды ұйымдастыру қызметінің маңызын, негізгі бағытын және өкілеттігін анықтайды. Бірақ міндеттер қаншалықты әртүрлі, жан-жақты және күрделі болғанымен, орман қорын мемлекеттік басқарудың түпкі мақсаты - орман қоры ресурстарын ұтымды және сарқылмайтын етіп пайдалану, оны сақтау, қорғау және ұлғайта өсіру жағдайларын қамтамасыз ету мақсатында орман қорын иелену, пайдалану, жұмсау жөніндегі қатынастарын реттеу, орман қатынастары саласында заңдылықты нығайту болып табылады.

2003 жылы 20 маусымда қабылданған  Орман кодексінің 7 бабына сай  Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік  орман қоры мемлекеттік меншік объектілеріне жатады және республикалық меншікте болады. Ал жекеше орман қоры учаскелерін иеленуді, пайдалану мен оған билік етуді ҚР заңдарына сәйкес, жекеше орман иеленушілер жүзеге асырады.

Мұндай жағдай мемлекетке құқықтык, экономикалық, материалдық             әдіс-шараларды ұтымды үйлестіруге мүмкіндік береді және оны осы саладағы қатынастардың ерекше субъектісі етеді. Мемлекет өзінің басқарушы-билеуші органдары арқылы орман қоры ресурстарын игерудің мерзімін анықтайды, жоспарлау мен қаржыландыруды ұйымдастырады, орман қоры объектілерін пайдалануға беру және алу мәселелерін шешеді, ұйымдардың қызметін бақылайды.

2003 жылға дейін Республикамызда орман қорының тек мемлекеттің меншігінде болуы, ескі жүйемен ешқандай ортақ белгісі жоқ құбылыс және ол өз ерекшеліктерімен сипатталды. Олар:

-   біріншіден,   Қазақстан   Республикасында   орман   қорына   мемлекеттік меншік күштеу арқылы бекітілген жоқ, ол бүкіл қоғамдық қатынастарды қайта құру негізінде пайда болды. Табиғат ресурстарына, соның ішінде орман     қорына     мемлекеттік     меншік     республиканың     егемендігін қамтамасыз етуге бағытталған, көптеген шаралардың ішіндегі негізгісі болып  табылады.  Сондықтан  оның әлеуметтік-саяси  маңызы  ерекше. Табиғат ресурстарына мемлекеттік меншік бекітілгенде кәсіпорындар мен ұйымдардың, азаматтардың табиғат пайдаланудағы құқықтары сақталып қана қоймай, олар одан әрі кеңейтіліп отыр;

-  екіншіден, сөз қылып  отырған меншік   құқығы   табиғат   ресурстарын пайдаланушылардың санын әлдеқайда арттырып  отыр. Совет мемлекетінің  заң  жүйесінде мемлекет  меншік  құқығының  жалғыз  ғана субъектісі болды, онда жалдау, концессия деген түсініктер болмады;

- үшіншіден,  Қазақстанда орман қорына  мемлекеттік меншік  құқығының ерекшелігі, ол абсолютті, шексіз емес. Заң тұрғысынан алғанда орман, су, жер, жер қойнауына меншік  иесі   ретінде,   мемлекет   осы   табиғат объектілерін тиімді пайдалану мен қорғауды қамтамасыз етуге қажет құқыққа ғана ие. Мемлекет  меншік құқығын   жүзеге   асыруда  табиғи-географиялық, экономикалық жағдайлармен бірге табиғат пайдаланушылардың мүдделерін ескеруі керек. Совет мемлекетінің меншік құқығы шексіз, абсолютті болды. Ол табиғат пайдаланушылардан өзіне қажет әрекеттердің барлығын талап етті;

- төртіншіден, республикада орман қорына мемлекеттік меншікті бекіту, қоғам өмірінің барлық салаларында заң үстемдігін орнату жағдайында жүзеге асты. Экономикалық қатынастар жүйесінде, нарықтық жағдайлар кезеңінде  мемлекеттің  қоғамда  алатын  орны  мен  рөлі өзгеріп отыр. Нарықтық қатынастары үшін мемлекет басқа да табиғат пайдаланушылар сияқты субъект болып табылады. Әкімшілік-бұйрық жүйеге қарағанда, нарықтық    қатынастар   табиғат   ресурстарын    тиімді    пайдалану мен қорғауға     анағұрлым    қолайлы    жағдайлар жасайды,  ол табиғат ресурстарына жасанды арзан баға тағайындау сияқты факторларға жол бермейді.

Орман қорын мемлекеттік басқару  қызметі көптеген әртүрлі функциялардан, яғни белгілі бір әрекеттер жиынтығынан құралады. Мемлекет пен оның органдарының орман қорын басқару саласындағы функцияларын төмендегідей бағыттарда жіктеуге болады:

-    орман орналастыру ісін  жүргізу;

-    мемлекеттік орман қорын санаттарға бөлуді;

-    мемлекеттік орман қорын алқаптар түрлері бойынша бөлуді;

-    кесу жасын белгілеуді;

-    кесу жүйесі мен орман  ресурстарын молықтыру жүйесін  белгілеуді;

-    орман пайдалану нормаларын  белгілеуді;

-    ормандарды күзету мен  қорғау жөнінде шаралар белгілеуді;

-    орман селекциясы мен орман тұқым шаруашылығы жүргізуді;

-  ормандарды зерттеу, есепке алу, күзету, қорғау, молықтыру, орман өсіру, орман   пайдалануды  реттеу  және  Қазақстан  Республикасының   орман заңдарының  сақталуына  бақылауды жүзеге асыру жөніндегі өзге  де құқықтық, ұйымдастырушылық және техникалық іс-шараларды қамтиды. Мемлекеттік орман қорын тиімді күзету мен қорғауды қамтамасыз ету үшін мемлекеттік орман иеліктері аумағы орманшылықтарға, орман шебері учаскелеріне және орман қарау аймағына бөлінеді.

Орман қорын басқару функциялары  өзара тығыз байланысты, бірақ  сонымен бірге олар бір-бірінен  тәуелсіз және олардың әрқайсысы  орман қорын тиімді пайдалануды  ұйымдастыруға бағытталған қандай да бір дербес міндеттерді шешуге бағытталады. Әрбір функция осы саладағы заңдар негізінде жүзеге асады. Мемлекеттік басқарудың функциялары басқару қызметінің мазмұны мен мемлекеттік басқару органдарының жүйесін байланыстырады.

Мемлекетіміздің қазіргі кезеңдегі  даму сатысында қай саланы алмасақ  та, басқарудың экономикалық әдістері ерекше орын алып отыр. Орман саласында да мұндай әдістер кеңінен қолданылуда.

Орман кодексіне сәйкес біздің республикамызда  орман қорын пайдалану ақылы  негізде жүзеге асырылады. Орман  кодексінің 68 бабында орман пайдаланғаны үшін ақы төлеу тәртібі бекітілген. Орман қоры учаскелерін пайдаланғаны үшін ақы орман қоры ресурстарының сапасы мен арзанға түсуін, орман өніміне қолданылып жүрген бағаларды, бірақ олардың қолданылып жүрген келісімді бағадан кем болмауын ескере отырып белгіленеді делінген. Орман кодексінің 42 бабында көзделгеннен басқа жағдайларда, орман қорын пайдалануды жүзеге асыруға ақы төленеді. Орман кодексінің 42 бабында көрсетілген жағдайларға тоқталатын болсақ, азаматтардың ормандарда тынығу, жабайы жемістерді, жаңғақтарды, саңырауқұлақтар мен жидектерді жинау үшін тегін болуына құқығы бар, ал бұдан басқа түрде орман қорын пайдаланғаны үшін міндетті түрде ақы төленеді.