Государственный внутренний долг и проблемы его обслуживания

Таким образом, российские внешние  заимствования в 1996-98 годах увеличились  почти в два раза, прежде всего  за счет заимствований у международных организаций и выпуска евробондов. Если в структуре внешнего долга СССР более 60% приходилось на кредиты по правительственной линии, то у России их доля пока в три раза меньше. Обращает на себя внимание невысокая доля у России коммерческих кредитов, у СССР же это второй по значению вид внешних заимствований   (см. стр. 79, приложение 2, диаграмма 1 и таблица 2).

Сегодня внешний долг России условно  можно разделить на шесть составляющих: - займы международных организаций (64% или 128,3 млрд. $) и реструктурированный долг СССР; - кредиты и займы российских банков (9%); - кредиты и займы российских компаний (12,5% или 25 млрд. $); - валютные облигации внутреннего займа (6% или 11,4 млрд. $); - еврооблигации (8% или 16,2 млрд. $); - субфедеральные внешние займы и кредиты (1% или 2,8 млрд. $).

Россия сейчас имеет дело с тремя  группами кредиторов: официальными кредиторами, в основном входящими в Парижский клуб, коммерческими банками, или Лондонским клубом, и, наконец, коммерческими фирмами и банками, входившими ранее в Токийский клуб.

Лондонский клуб занимается вопросами  задолженности перед частными коммерческими банками; обязательства России перед этим клубом составляют межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время, а также векселя, использующиеся во внешнеторговых расчетах. Россия в списке должников клуба занимает 4 место после Бразилии, Мексики, Аргентины /37/.

К обязательствам России перед Парижским  клубом относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованным правительственными страховыми организациями. Двойственное положение России в составе Парижского клуба заключается в том, что мы выступаем в качестве должника одних стран (37 млрд. $) и, одновременно, кредитора других стран (50 млрд. $).

По состоянию на 01.01.99 внешняя  задолженность федеральных органов РФ, номинированная в иностранной валюте, оценивается в 141,5 млрд. $ (см. стр. 80, приложение 3, таблица 3).

На 1999-2001 года приходится пик расчетов страны по внешнему долгу. Ежегодно Россия на выплату процентов и погашение собственно кредитов и займов должна тратить 18-20 млрд. $ (сумма, сопоставимая с доходной частью бюджета). Надвигающийся пик образовался из-за того, что обязательства по старым, еще советским долгам, наложились на обязательства по кредитам и займам, полученным после 01.01.92 года. В принципе размер суверенного российского долга сравнительно невелик. На начало 1998 года общая задолженность перед внешними кредиторами составила примерно 130 млрд. $, из них 100 млрд. осталось от СССР. До прихода к власти С. Кириенко сумма внешнего долга не превышала 35% ВВП и не являлась критической. Однако за 5 месяцев правления "технократический кабинет" к этой сумме добавил примерно 16-17 млрд. $: крупные заимствования, сделанные за апрель-август; конверсия внутреннего долга во внешний и резкая девальвация рубля привели к тому, что внешний долг сейчас близок к 45% ВВП. Это уже очень опасный рубеж. Столь тяжелое бремя ведет к резкому усилению влияния кредиторов на политику государства. Руководство страны не всегда может позволить себе занять наиболее соответствующую национальным интересам позицию при решении тех или иных международных проблем, все больше влияют кредиторы на внутреннюю политику.

Говоря о величине внешнего долга  сейчас нельзя обойти ряд обстоятельств.

1. Глобализация финансовых потоков в целом, а также политика неограниченной открытости к зарубежным инвестициям, прежде всего так называемым краткосрочным портфельным инвестициям, ведет к стиранию граней между внешним и внутренним долгом. Это касается выплат ГКО нерезидентам. Россией было предложено 2 варианта реструктуризации ГКО в валютные обязательства государства и новые рублевые облигации со значительной отсрочкой выплат. Был принят рублевой вариант, согласно которому западные кредиторы 10% долга получили живыми деньгами, 20% - в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% - купонные облигации с погашением через 4-5 лет. Но даже в рублевой форме новые обязательства фактически будут иметь характер внешнего долга.
2. Усиливается связь государственных обязательств и обязательств самостоятельных хозяйственных структур, имеющих системообразующее значение для экономики (крупные российские банки). Конечно, государство не должно отвечать по обязательствам частных финансовых структур. Однако банкротство крупных структурообразующих банковскую систему кредитных учреждений может вызвать катастрофические последствия для платежной системы страны.
3. Еще одним новым моментом в оценке величины внешнего долга являются долги регионов, которые с 1997 года получили право самостоятельного размещения внешних займов. Формально правительство не несет ответственности по долгу местных и муниципальных органов власти, однако эти заимствования несут потенциальную угрозу бюджету в случае применения к должникам принятых в таких случаях санкций.
4. Существует просроченная задолженность предприятий по кредитам, которые брались предприятиями в банках, в том числе и зарубежных, под гарантии государства. По ранее гарантированным кредитам эта задолженность составляет примерно 800 млн. $.

Что касается международного кредитного рейтинга современной России, то после знаменитого внутреннего дефолта, он один из самых низких в мире.

Таким образом, из выше изложенного следует: - государственный долг России стремится к своему критическому пределу; - решение проблемы госдолга, как явления с многоплановым характером и сложной структурой, не лежит на поверхности и требует тщательного анализа и принятия немедленных мер по его обслуживанию; - в России государственный долг специфичен, связан с неэффективным использованием кредитов, в т.ч. и с нецелевым их использованием.

В настоящее время проблемы обслуживания госдолга могут быть решены не только экономическими методами но и внутриполитическими, в результате проведения правительством жесткой политики по контролю за использованием средств. Т.е. важнейшее значение необходимо придать таким функциям, как распределительная и контрольная.

Глава 2. Причины возникновения  и формы обслуживания государственного долга

2.1 Внутренний долг

Внутренний государственный долг - долг перед резидентами. В российской бюджетной практике сложился принципиально иной подход к этому вопросу. Закон РФ "О государственном внутреннем долге РФ", принятый в 1992 году, закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему.

Государственный внутренний долг разбит на две категории: долговые обязательства  правительства и целевые долговые обязательства. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признаку.

Внутренние долговые обязательства  можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. К рыночным инструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федеральных займов с переменными и постоянными купонами (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа, к нерыночным - векселя Министерства финансов, задолженность Центробанку и так далее.

В 1996 году внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию данного вида долга с начала 1996 года фактически не учитываются в составе расходов федерального бюджета, казначейство сальдирует все обороты рынка ГКО, включая выручку от новых выпусков и суммы, направленные на погашение старых. В целях увеличения сроков заимствования и уменьшения процентных ставок в Июне 1995 года в обращение были введены облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО. В соответствующей статье бюджета отражаются только сальдированные финансовые результаты: выручка от размещения ГКО - погашение ГКО + выручка от размещения ОФЗ - погашение ОФЗ - обслуживание ОФЗ.

Высокая инвестиционная привлекательность  рынка ГКО-ОФЗ объяснялась следующим:

1. гарантом исполнения обязательств являлось государство в лице Министерства финансов РФ.
2. инфраструктура рынка ГКО-ОФЗ была технически более совершенна по сравнению с другими секторами российского финансового рынка. Торги по облигациям проходили на восьми торговых площадках в режиме on-line, существовала возможность установки удаленных рабочих мест, в том числе за границей (в Лондоне, Нью-Йорке, Токио и Париже).
3. рынок ГКО-ОФЗ представлял условия для инвестирования средств на срок от 1 до 7 лет.
4. достаточно высокий уровень процентных ставок и ликвидности на рынке ГКО-ОФЗ на протяжении всего периода его существования создавал огромные спекулятивные возможности.

Мало кто учитывал, что самые  привлекательные черты рынка  гособлигаций (сочетание высокой доходности и высокой ликвидности, получение высоких арбитражных прибылей) есть ни что иное, как характерные признаки инвестирования на неэффективном рынке.

Внутренний долг страны уже перевалил  за 700 млрд. руб. Самая весомая доля в нем - это обязательства Минфина по ГКО. Однако и России должны. В основном бывшие клиенты СССР. Правда, возвращаемость их долгов очень проблематична. К тому же они низколиквидны, их трудно использовать для обмена на погашение российской внешней задолженности.

Для увеличения собственных доходов  стране необходим экономический рост, рациональная налоговая система и полноценный сбор налогов. Для успешного развития потенциала России необходимо создать современную инфраструктуру наукоемкого экспорта. Второе направление - поддержка малых инновационных фирм.

В 1999 году расходы по обслуживанию внутреннего долга были достаточно велики и составляют 11,6% всех расходов бюджета, однако по расчетам на 2000 год их суммарная величина должна была снизится на 7,5 млрд. руб. Объемы погашения бумаг должны были быть минимальны в 2000 году и возрастать по мере возникновения предпосылок рефинансирования части объема долга. При этом объем долга будет существенно снижаться: с 553 млрд. руб. на 01.01.99 до 399,7 млрд. руб. на 01.01.2003 года.

Если в стране есть большие фискальные проблемы, а правительству надо продлевать свой долг, то рынок, естественно, навязывает ему более высокие в номинальном выражении ставки. При этом предельные издержки по дополнительным займам могут оказаться столь велики, что правительству придется сделать выбор между реструктуризацией долга и инфляцией в сочетании с девальвацией национальной валюты. Однако оба механизма могут вызвать проблемы в обеспечении экономической безопасности. Чтобы избежать этого, приходится идти по краю. В случае если заемщик выберет инфляцию и девальвацию национальной валюты, то возникают дополнительные расходы бюджета. Это - компенсации заработанной платы, пенсий, пособий, удорожание энергоресурсов и кроме того, увеличенные затраты на обслуживание валютного долга.

Не менее серьезные проблемы возникают и при реструктуризации внутреннего долга, особенно если она носит конфискационный характер. В первую очередь подрывается доверие инвесторов к государственным обязательствам в национальной валюте. Как следствие, государство, а вслед за ним и банки, теряют доверие, полностью и надолго к внутреннему финансированию. С другой стороны, инвесторы лишаются возможности инвестирования резервов. Кроме того, теряются ориентиры для формирования процентных ставок в народном хозяйстве, что раскачивает кредитный рынок. Наконец, инвесторы ищут якорь и начинают инвестировать в иностранную валюту, что создает напряжение на валютном рынке.

Чтобы вернуть доверие инвесторов к себе, государству придется пойти на существенные издержки. Эту истину подтверждает история обесценивания сбережений граждан после развала Советского Союза. Потребовалось пять лет, чтобы при полном исполнении государством своих обязательств и высоких процентных ставках правительство смогло привлечь средства населения на рынок госдолга, направив свыше 5.5 млрд. $ на финансирование дефицита бюджета.

Остановимся на основных противоречиях и проблемах, с которыми столкнулась сегодня система государственных заимствований. Отметим особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.

1. Дефицитный бюджет приводит  к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 года - в 2 раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 1997 года - в 1.8 раза (до 690 трлн. руб.). К 2002 году объем государственного внутреннего долга сопоставим с величиной ВВП.

2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы.

3. Отсутствует средне- и долгосрочное  планирование, в том числе при  подготовке проекта федерального  бюджета, состава и объема государственного  долга, а также графиков его погашения.

4. Понятия внутреннего и внешнего  долга постепенно смыкаются.

5. Рынок российских ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа институтов и доли долгосрочных бумаг.

Характерной чертой является рост размеров бюджетных дефицитов. Так, в США за 1960-1969 гг. общая сумма дефицита составила 65,7 млрд. дол., за 1970—1979 гг.-366,5 млрд. и за 1980--1988 гг.—1444,8 млрд. дол. Таким образом, за последние два десятилетия размер дефицита федерального бюджета превысил общую его сумму за всю историю страны. В отдельные годы, как, например, в 1986 финансовом году, бюджетный дефицит достигал 221,2 млрд. дол. Значительно возросла доля дефицита по отношению к валовому национальному продукту США. Если в 60-х годах она составляла около 1%. то во второй половине 80-х годов—превысила 5%. В Италии бюджетный дефицит в 1995 г. достиг 123,8 трлн.

Крупные заимствования на рынке  ссудных капиталов, к которым  вынуждены прибегать государства для покрытия бюджетных дефицитов, резко взвинчивают ссудный процент. В США, например, в начале 80-х годов он поднялся до ростовщического уровня—20%, в конце этого десятилетия составлял 11%. в Великобритании—13%. Высокие ставки усиливают напряжение рынка ссудных капиталов.

В то же время на непроизводительные цели, главным образом военные расходы, изымается значительная часть накоплений (сбережений населения, прибавочной стоимости капиталистов), идущих обычно на производственное инвестирование, расширение и обновление основных фондов. Поглощение бюджетными дефицитами инвестиционного капитала ухудшает условия получения средств предпринимателями, ведет к снижению темпов экономического роста, препятствует созданию новых рабочих мест.