Взаимоотношений государства и крупных корпораций

Таким образом, участие государства в  корпоративном капитале должно

компенсировать  неразвитость рыночных институтов и  дефицит частных собственников, стратегически ориентированных  на отечественную экономику.

Однако  опыт развитых стран показывает, что  увеличение доли государственного сектора  в любой современной экономике  – явление временное. Когда потребность  в ускоренной модернизации снижается  либо исчезает, структура собственности  меняется в пользу частного сектора.[3]

Помимо  таких традиционных для госсектора организационно-правовых форм как государственное  унитарное предприятие, государственное  учреждение и акционерное общество с государственным участием, на арену  выходит принципиально новая  организационно-правовая форма –  государственная корпорация. Всплеск  создания госкорпораций был отмечен во второй половине 2007 года и не остался без внимания, зачастую критического, со стороны экономистов, юристов, политиков, бизнесменов, СМИ.

Государственные корпорации изначально позиционировались  как «точки роста», в них концентрировались  значительные финансовые ресурсы и  промышленные активы. В соответствии с идеологией госкорпораций, экономический прорыв должен быть осуществлен за счет вливания государственных ресурсов в глобальные проекты.

Основным  преимуществом госкорпорации как организационной формы является возможность, используя государственные ресурсы, создавать фактически коммерческие организации, ориентированные на получение прибыли.

Благодаря постоянно растущим в 2000 – 2007 гг. сверхдоходам от экспорта углеводородов, проблемой  российской экономики стал избыток  финансовых ресурсов. За указанный  период совокупные поступления в  бюджет составили 700 млрд. долл., из них 340 млрд. долл. – это сверхдоходы, не предназначенные для внутреннего  пользования. Несмотря на осознание необходимости коренной модернизации российской экономики использование сверхдоходов на задачи модернизации затруднялось отсутствием эффективных институциональных решений: не было создано организационных механизмов и структур, которые могли бы освоить колоссальные средства, эффективно распорядиться ими, обеспечить быстрый конечный результат.

Первая  такая структура — Агентство  по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) — появилась в 1999 году на основании  поправки в Федеральный закон  «О некоммерческих организациях», введенной  принятым в июле того года Законом  «О реструктуризации кредитных организаций». В 2003 году АРКО, выполнившее свои задачи по санации банковской системы после  кризиса 1998 года, было преобразовано  в Агентство по страхованию вкладов (АСВ).

Во  второй половине 2007 года было создано 6 новых госкорпораций, действующих в самых различных областях: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой), Государственная корпорация по атомной энергии (Росатом), Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции (Ростехнологии), Государственная корпорация нанотехнологий (Роснано).

В 2007 – 2008 гг. обсуждалась возможность  создания государственных корпораций в сфере рыболовства, жилищного  строительства, дорожного строительства, лекарственного обеспечения, станкостроения. Руководство «Почты России» заявляло о целесообразности функционирования данной организации в форме госкорпорации.

Однако, забегая вперед, отметим, что по мнению определенных экспертов из ныне существующих госкорпораций лишь одна (Олимпстрой) имеет четкую задачу и ясные критерии эффективности.

Надо  сказать, что некоторые ОАО с  преобладающим государственным  участием (в том числе ОАО «Объединенная  авиастроительная корпорация», ОАО  «Объединенная судостроительная корпорация») и крупные ФГУПы (в том числе ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской федерации», ФГУП «Государственная инвестиционная корпорация») также нередко называются государственными корпорациями. Однако в данном разделе под госкорпорациями понимаются организации, существующие в организационно-правовой форме, определенной Федеральным законом «О некоммерческих организациях», другие организационно-правовые формы государственных компаний рассмотрены отдельно.

Следует обратить внимание, что правовое регулирование  создания и 

функционирования  ОАО и ФГУПов коренным образом отличается от правового регулирования создания и функционирования государственных корпораций: для ОАО – это Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», для ФГУПов – Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Законодательная база создания и функционирования госкорпораций подробно проанализирована ниже, однако даже не вдаваясь в детали, можно уверенно заявить, что госкорпорация является организационно-правовой формой, принципиально отличной как от ФГУПов, так и от ОАО с государственным участием.

В мировой практике такие хозяйствующие  субъекты называются «статутными корпорациями», поскольку для каждого из них  пишется отдельный закон (статут). В мировой экономической истории  они единичны и создавались в  основном на ограниченный срок в условиях кризиса или послевоенного восстановления экономики.

В России некоторую путаницу вносит тот  факт, что у нас создание статутных  корпораций в форме НКО, получивших имущественный взнос государства, происходило параллельно с другим процессом: отраслевые активы в авиастроении и судостроении были объединены в форме открытых акционерных обществ (ОАО), находящихся в собственности государства. Термином «госкорпорация» принято обозначать обе формы, хотя, строго говоря, к этой категории относятся лишь НКО. С другой стороны, и та, и другая формы – это варианты реализации одной и той же государственной политики, поэтому в данном разделе рассмотрены также особенности ОАО с государственным участием.

3.2. Особенности правового статуса госкорпораций

Правовые  основы государственной корпорации заложены в ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. от 24.07.2008).

Ключевыми в  этой статье являются следующие моменты:

Государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией как государством для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Госкорпорация учреждается специальным федеральным законом и не отвечает по обязательствам Российской Федерации, равно как и Российская Федерация не отвечает по ее обязательствам, если иное не предусмотрено законом.

Госкорпорация может вести предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям.

Имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, становится собственностью последней.

При этом госкорпорация, в отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием, не может быть признана банкротом, так как действующее законодательство распространяет банкротство лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На госкорпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО.

Принципиальное  отличие госкорпорации от государственного унитарного предприятия (ГУПа) заключается в выводе госкорпорации даже из-под формального контроля государственных органов. В частности, госкорпорации не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая

Минюст и  Росрегистрацию, налоговую и таможенную службу, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность госкорпораций. При этом госкорпорация не обязана публиковать даже указанную отчетность (она публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании).

Органы госуправления без согласия госкорпорации не имеют права:

• запрашивать у органов управления госкорпорации их распорядительные документы;
• запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, налоговых органов, иных органов государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций;
• направлять представителей для участия в проводимых госкорпорацией мероприятий (вплоть до пресс-конференций);
• проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денег и использованию иного имущества, целям ее деятельности;
• в случае выявления нарушения закона или совершения госкорпорацией действий, противоречащих ее целям, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;
• устанавливать соответствие расходования денег и использования имущества госкорпорацией ее целям.

Большинство рассмотренных аспектов, связанных  с регулированием деятельности госкорпораций, вызывают серьезные нарекания со стороны экспертов. Спорны не только моменты, отраженные в Законе, спорно и то, что многие важные аспекты функционирования госкорпораций отражения в Законе не нашли.

Рассмотрим  основные «подводные камни» законодательного регулирования функционирования госкорпораций.

Во-первых, действующие  законодательные нормы позволяют  госкорпорации сочетать в себе признаки как хозяйствующего субъекта, так и органа управления. Это обусловлено тем, что из-за расплывчатости формулировки п. 1 ст. 7 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, устанавливаемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, госкорпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные функции в сфере регулирования, надзора и контроля.

Во-вторых, имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем — государством, — перестают быть объектом государственной собственности. Тем самым государство лишается как вещного права на имущество госкорпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), так и обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства). Происходит своего рода «безвозмездная приватизация» государственного имущества и даже денег, хотя логичным была бы передача госкорпорации права лишь оперативного управления имуществом, остающимся в государственной собственности. Только одним законом о создании госкорпорации (о корпорации Росатом) предусмотрено, что при ликвидации корпорации ее имущество возвращается в госсобственность.[1]

В свою очередь, вывод собственных  средств госкорпорации (а не тех средств, которые остаются бюджетными и в отношении которых госкорпорация является распорядителем), равно как и ее имущества, из государственной собственности означает и вывод их из-под надзора Счетной палаты.

Вообще  форма собственности госкорпорации в форме НКО вызывает много вопросов. В случае с ОАК и ОСК права собственности вполне определенные: контрольные пакеты акций принадлежат государству в лице Росимущества, а нереинвестированная прибыль поступает в бюджет. Госкорпорации в форме НКО, формально являясь некоммерческими, обладают большими возможностями для ведения коммерческой деятельности и получения прибыли, но при этом отсутствуют процедуры или четкие критерии для принятия решений о продаже активов или использовании нереинвестированной прибыли.

В-третьих, отсутствуют общие механизмы  организации, правового регулирования  госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельным законом. Однако требования к содержанию федеральных законов, предусматривающих создание госкорпораций, установленные п. 3 ст. 7 Закона «О некоммерческих организациях» минимальны и неконкретны. Более того, в соответствии с п. 4 ст. 7 Закона «О некоммерческих организациях» положения данного закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Отсутствие  в Законе «О некоммерческих организациях»  подробных требований к содержанию законов о создании госкорпораций привело к тому, что в последних просто нет критериев оценки достижения корпорациями установленных для них целей, отсутствуют процедуры и критерии оценки деятельности руководства госкорпораций.