Социальная политика государства: цели, модели, практика, связь с экономической политикой

Трансферты в форме социальных гарантий включают систему социально значимых благ и услуг всем гражданам без учета их трудового вклада и проверки нуждаемости. При этом реализуется принцип распределения по потребностям с учетом ресурсных возмож-ностей общества, что определяет меру этих гарантий.

Трансферты в форме социальных льгот представляют собой социальные гарантии отдельным категориям населения и носят универсальный характер.

Трансферты, осуществляемые через систему социального страхования, призваны защитить население от различных социальных рисков, ведущих к потере трудоспособнос-ти и дохода. Для этой категории трансфертов в отличие от предыдущих характерно не только перераспределение, но и своеобразное предварительное накопление средств, в том числе иногда и личных, образующих страховые фонды с целью последующей выплаты определенных средств при наступлении страхового случая.

В России действует более 1 тыс. нормативных актов, предусматривающих те или иные социальные выплаты и охватывающих более 200 различных категорий населения — ветеранов, детей, инвалидов, учащихся и т.д.

Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике используются в пределах своей компетенции исполнительными структурами различных уровней в целях ориента-ции работодателей на проведение социальной политики как в узком, так и в широком ее понимании, а также домохозяйств в интересах развития деятельности, позволяющей повы-сить уровень своей социальной защищенности за счет собственных усилий. Например, во многих странах практикуется льготное налогообложение юридических лиц, использую-щих труд пенсионеров и инвалидов, а также тех юридических лиц, которые выпуском сво-ей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного спроса населе-ния или же реализуют необходимые для этого инвестиционные проекты. Налоговые льго-ты могут предоставляться и тем юридическим лицам, которые осуществляют мероприя-тия, которые направлены на улучшение качества жизни населения, например, связанные с выполнением природоохранных проектов.

Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике, ориентированные на изме-нение мотивации субъектов и объектов социальной политики, могут давать эффект толь-ко при условии включения в законодательную и нормативную базу социальной политики жестких санкций за несоблюдение соответствующих норм.

Административный ресурс в социальной политике. Административные реше-ния (административный ресурс) в социальной политике имеют широкое распространение прежде всего в государствах с плановой экономикой. Они встраиваются в систему целепо-лагания и в дальнейшем обеспечиваются финансовыми ресурсами.

Административные решения социального характера в плановой экономики, как правило, облекаются в форму жестких документов, которые носят политическую окра-ску. Во многих случаях они не увязаны с реально складывающейся ситуацией в эконо-мике.

В рыночной экономике административный ресурс также может использоваться, но здесь он является следствием социально-экономической ситуации, а не наоборот. Кроме того, в отличие от плановой экономики, административные решения здесь являются обя-зательными только в части соблюдения норм государственного законодательства (напри-мер, безработному гарантируется выплата пособия по безработице и т.п., размеры кото-рых определяются на основе законодательно установленных алгоритмов). Социально-эко-номические программы, которые разрабатываются органами государственной власти, но-сят прежде всего рекомендательный характер и реализуются по мере появления необходи-мых для этого финансовых ресурсов.

Политические методы в социальной политике. Эти методы заключаются, с одной стороны, в организации и проведении митингов и забастовок с выдвижением их участниками социально-экономических требований (ими пользуются в основном профсоюзные, общественно-политические движения и партии) и, с другой стороны, в лоббировании конкретных решений, связанных с социальной политикой (эти политические методы практикуются в основном властными структурами). Значимость политических методов зависит от социально-экономической ситуации в стране и уровня жизни населения. Чем этот уровень ниже – тем, как правило, выше политическая активность граждан. В относительно стабильной социально-экономической ситуации создаются предпосылки для проведения социальных реформ, которые нуждаются в систематическом лоббировании со стороны заинтересованных в их проведении органов управления.

Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям:

Во-первых, механизмы социальной политики в рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу и изменяться по возможности синхронно. На резу-льтатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании.

Во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые эффективные формы социальных отношений, уже развитых самим обществом (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между работодателем и работником на рынке труда), а, с другой стороны, их использование должно быть направлено на стимулирование новых форм социальных отношений, самостоятельное развитие которых обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер. 

§ 2. Финансовое и институциональное обеспечение социальной политики государства 

Институциональная структура социальной политики

Проведение социальной политики, реализующей принятую обществом социальную стратегию, осуществляют специальные институциональные структуры.

Институты социальной политики представляют собой элемент социальных инсти-тутов, обеспечивающий проведение социальной политики в государстве.

Все институты социальной политики могут быть условно разделены на профильные, для которых проведение социальной политики является основной задачей их деятельности и непрофильные, которые создают внешние условия для проведения социальной политики.[3] 

Основными профильными институтами социальной политики в абсолютном боль-шинстве стран являются входящие в систему органов государственной власти так называ-емые ведомства социального блока. В демократических странах они отвечают за исполь-зование бюджетных ресурсов, которые выделяются для финансирования отдельных нап-равлений социальной политики (социальная поддержка населения, политика занятости, развитие образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.), содействия научно-тех-ническому прогрессу в конкретной социальной сфере, реализации крупных имеющих государственное значение социальных программ.

Обратим внимание на то обстоятельство, что общество не выработало общих прин-ципов организации социальных ведомств. Во многих случаях история институциональных структур социальной политики связана с их периодическим укрупнением, либо разукруп-нением.

Часто профильные институты социальной политики располагают сетью своих под-разделений в административно-территориальных единицах страны. Эти структуры являю-тся одной из составных частей профильных социальных учреждений в регионах и отвеча-ют за проведение в них отдельных направлений государственной социальной политики.

Другой частью профильных социальных учреждений в регионах являются спе-циализированные структуры в составе местных администраций. Их основными задачами являются организация социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств, а также координация деятельности субъектов социальной политики на территории региона.

В странах, где практикуется социальное страхование, в состав профильных инсти-тутов социальной политики входят также государственные институты социального страхования. Эти структуры, как правило, являются распределительными и не формиру-ют государственной социальной политики. В ряде случаев они могут быть уполномочены государственным законодательством инвестировать временно свободные средства, пере-численные в них страхователями. Помимо государственных, в странах могут также функ-ционировать негосударственные институты социального страхования, осуществляющие последнее на коммерческой основе. Государство создает правовую основу для деятельно-сти таких фондов, но не отвечает по их обязательствам.

К непрофильным институтам социальной политики относятся государственные структуры, которые создают общие условия для ее реализации. Например, ведомства фи-нансового блока при разработке государственного бюджета обеспечивают финансирова-ние социальной политики из бюджетных средств. В этих целях в состав государственного бюджета включаются расходы по специальным социальным разделам (статьям). Правовые институты, созданные обществом, разрабатывают и принимают государственные законы в социальной сфере, а также организуют контроль за соблюдением уже действующего в стране социального законодательства. Непрофильными являются также предприятия и организации (работодатели), которые предоставляют работникам в соответствии с дейст-вующим законодательством определенный уровень социальных гарантий.

Также к основным институтам социальной политики относятся негосударственные страховые и благотворительные фонды, а также неправительственные некоммерческие ор-ганизации. Эти институты достаточно разнообразны, но все они имеют цели, направлен-ные на снижение уровня бедности и страданий народа путем содействия развитию сельс-ких районов, совершенствования системы распределения доходов, подтягивания упомяну-тых слоев населения за «черту бедности», а также защиту основных потребностей населе-ния в области образования, здравоохранения и права.

Финансирование социальной политики. Для того, чтобы социальная политика из абстрактного набора, пусть логически хорошо обоснованных мероприятий, стала реаль-ной, необходимо обеспечить ее финансирование, или сформировать бюджет социальной политики. Этим термином будем обозначать совокупность источников финансирования, которые используются для реализации мероприятий социальной политики, проведения социальных реформ.

Бюджет социальной политики в общем случае включает в себя следующие основ-ные элементы (в части расходов этих составляющих на социальные цели)[4]:

1. консолидированный государственный бюджет, охватывающий:

1.1. бюджет центрального правительства;

1.2. бюджеты отдельных административно-территориальных единиц, которые входят в состав государства;

1.3. бюджеты государственных внебюджетных фондов социального характера;

1.4. бюджеты иных целевых фондов, созданных в составе бюджета центрального правительства.

2. средства работодателей;

3. бюджеты домохозяйств.

Бюджет центрального правительства. Средства на социальную политику, кото-рые аккумулируются в бюджете центрального правительства, используются по соответст-вующим расходным статьям прежде всего для финансирования непроцентных социаль-ных расходов, связанных с оказанием так называемых бюджетных услуг населению. В числе направлений использования этих средств можно выделить:

- финансирование текущего содержания и капитального ремонта объектов отраслей социальной сферы, которые имеют общегосударственное значение в образовании (например, государственные учебные заведения), здравоохранении (крупные медицинские центры), культуре (театры, музеи и т.п.);

- выплаты ключевых видов социальных пособий, имеющих общегосударственное значение (государственных пенсий, пособий по безработице и др.);

- полное или частичное финансирование государственных целевых программ социального характера (в том случае, если программно-целевой подход к решению социальных проблем практикуется центральным правительством);

- финансирование отдельных направлений социальной политики, имеющих общегосударственное значение (одним из характерных примеров является миграционная политика государства).

При формировании бюджета центрального правительства его расходы на социаль-ную политику распределяются между государственными структурами управления, отвеча-ющими за проведение государственной политики в той или иной отрасли социальной сфе-ры. Эти органы распоряжаются выделенными из федерального бюджета средствами и не-сут ответственность перед правительством и законодательной властью за их целевое испо-льзование. В ряде случаев осуществляется прямое финансирование объектов социально-культурной сферы, для чего в составе государственного бюджета выделяются соответст-вующие строки.

Региональные и местные бюджеты. Из бюджетов административно-территори-альных единиц, входящих в состав государства, производятся расходы, необходимость которых определяется, во-первых, наличием в региональной (местной) собственности объектов социальной сферы, во-вторых, социальными выплатами, льготами и компенса-циями, которые введены местными законодательными актами в дополнение к действую-щим на государственном уровне и, в-третьих, действующей схемой разграничения расхо-дных полномочий. В 2008 году расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ составили 3016,7 млрд.руб.

Государственные внебюджетные фонды. Следующим источником финансирова-ния социальной политики являются государственные внебюджетные фонды социального характера. Такие фонды обычно создаются для того, чтобы аккумулировать средства для обеспечения тех или иных социальных выплат. В отличие от расходов на социальные вып-латы, которые финансируются из государственного бюджета, смысл создания внебюд-жетных фондов заключается в том, что в них, как правило, поступают средства, представ-ляющие собой обязательные взносы страхователей – юридических или физических лиц на случай наступления конкретных случаев социального страхования. К числу таких случаев могут быть отнесены, например, наступление пенсионного возраста, заболевания, потеря работы и т.п. В этих случаях из средств данных фондов в соответствии с действующим в стране законодательством производятся соответствующие социальные выплаты – в перечисленных случаях соответственно государственных пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, пособий по безработице.