3. Государство,
выступая в качестве субъекта
управления, придает государственному
управлению важное свойство, без
которого оно не могло бы
состояться. Это свойство системности.
Как иначе, могло бы быть
осуществлено управление огромными
массами как человеческих, так и материальных
ресурсов. Данное свойство принципиально
ведь только при его наличии может осуществляться
согласованность, координация, целеустремленность
и эффективность. 1
Государственное
управление относится к виду
социальных систем, обнаруживая все видовые
признаки:
1. Социальные системы
– наиболее сложные и значимые.
Они образуются людьми, функционируют
через деятельность людей, объектом
их воздействия выступают
опять же люди. Это обуславливает
и силу, и уязвимость социального
управления, его творческий характер и
возможность проявлений субъективизма,
волюнтаризма.
2. Люди одарены сознанием,
поступают обдуманно или под
влиянием страстей, но при этом
всегда стремятся к определённой
цели. Присущие им общие цели рождают
общие интересы, несовпадение целей рождает
конфликты. Однако, целеполагание, целенаправленность
составляют сущностный и ярко очевидный
признак социальной системы, определяют
сложность управляющего воздействия её
на неё.
3. Для достижения
цели требуются соответствующие усилия,
что обуславливает необходимость функций
организации, регулирования, согласования.
Таким образом, функция организации
и обеспечивающая её подсистема управления
есть важнейшая составляющая, основополагающий
признак социальной системы. Можно сказать,
социальная система – это всегда организованная
(в той или иной степени) целостность.
4. Непременный атрибут
социальной системы – стремление
к самосохранению в имеющемся
качестве, прямым следствием чего
является адаптация социальной системы
к внутренним и внешним воздействиям.
При этом она не только приспосабливается
к среде функционирования, но и сама активно
воздействует на неё, влияет на взаимодействующие
с ней системы. Отношение социальной системы
с внешней средой могут принимать форму
сотрудничества или борьбы (с другими
социальными системами, с природой), определять
режим её развития.2
При самом общем
подходе к разграничению социальных
систем их можно разделить
на два класса: системы как
социальные явления (наука, искусство,
право) и системы – организации, созданные
людьми в соответствии со структурой общественного
бытия. Все они образуют многоступенчатую
иерархию разнообразных социальных систем.
Это обусловлено сложностью самого общества,
постоянно развивающегося.
Системный подход
к изучению государственного
управления позволяет представить
его функционирование нескольких
сложных социальных систем. Условно
назовём их:
- система управляющая
– государство как определяющий
субъект управления;
- система управляемая
– компоненты общества, подверженные
государственному воздействию как
объекты управления;
- система взаимодействия
– различные институты государства
и общества, реализующие связи:
прямые и обратные, вертикальные
и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие.
Сущностной характеристикой этой системы
является наличие в ней разного рода отношений:
субъектно-субъектных, субъектно-объектных.
Общественная система формирует главным
образом содержание взаимодействия, выступающее
как диалектическое сочетание потребностей,
интересов общества и возможностей государства.3
Важнейший системообразующий
фактор – взаимодействие системы
с окружающей внешней средой.
Управление связано с восприятием
множества сигналов, поступающих
из быстроменяющейся социально-экономической
среды.
Однако следует подчеркнуть,
что недостаточно просто констатировать
взаимодействие системы государственного
управления и её обмен ресурсами
с внешней, общественной средой.
Методологически важно осмыслить:
главной, конечной целью (предназначением)
управляющей системы является не её собственное
существование «для себя», а обеспечение
параметров надлежащего состояния и развития
общества, удовлетворение его потребностей,
интересов, ожиданий. В этом – уникальность
и особая значимость связей государственного
управления с обществом. Внешняя среда,
а точнее сказать, среда обитания системы
государственного управления – это первичное,
это те силы, факторы экономической, политической,
правовой, культурной, духовной сфер многообразной
жизнедеятельности общества, которые
оказывают непосредственное влияние на
процесс управляющего воздействия, питают
его ресурсами или блокируют управленческие
решения (действия) в случае неготовности
к ним общества. В данной связи можно сказать:
каково общество, такова (производная
от него) система управления им. Развивается
общество – реформируется управление.
Система государственного управления,
соответствующая обществу, должным образом
реагирующая на происходящие в нём изменения,
может быть определена как рациональная.
Развивающееся общество
формирует свои потребности
как социальный заказ системе
управления.
Потребности трансформируются
в интересы (т.е. потребности, осознанные
и адресованные какому-либо субъекту,
способному их удовлетворить); интересы
в свою очередь принимают форму требований.
Требования по содержанию
могут быть: распределительными (относительно
ресурсов – природных, денежно-финансовых,
людских, заработной платы, рабочего
времени, условий получения образования,
медицинской помощи, разного рода услуг);
регулировочными (контроль за рынком,
производителями, безопасностью); коммуникативными
(предоставление информации, возможностей
демонстраций, митингов). Поскольку представления
различных групп населения о справедливом
распределении ресурсов не совпадают,
требования могут накапливаться, перегружать,
дестабилизировать систему управления:
создаётся ситуация нестабильной системы
управления. Накапливание требований,
иными словами государственных политических
и административных структур к интересам
и потребностям социальных групп, что
характерно для закрытой политико-административной
системы, неадекватно реагирующей на требования
общества, веление времени.
На уровне входа
необходима для управляющей
системы также и поддержка со стороны
общества, ресурсная «подпитка» для реализации
требований. Поддержка возможна материальная
и нематериальная, она является формой
выражения лояльности, благожелательности
к власти, режиму и означает усиление управляющей
системы. Формами проявления поддержки
могут считаться исправное выплачивание
налогов, законопослушание, признание
и следование директивам властей, проведение
демонстраций в поддержку политики и решений
правительства.
В случае, если требования
перегружают управляющую систему,
а поддержка, возможности общества, ресурсное
обеспечение недостаточны, то неизбежны
кризисные ситуации в управлении, ибо
политика и управление – искусство возможного.
Главным результатом
функционирования системы государственного
управления, создающим эффект на выходе
системы, являются управленческие решения
и действия. Они могут носить политический
общезначимый характер или на выходе появляются
властные административные решения исполнительных
органов; касаться вопросов распределения
или перераспределения собственности,
государственного имущества, ценностей,
ресурсов, укрепление правопорядка и законности,
защиты прав и свобод граждан; быть в форме
новых правовых нормативных актов (законов,
указов, постановлений), инвестиций, ассигнований
на конкретные нужды. При этом чрезвычайно
важно, чтобы:
1. Управленческие решения
опережали и предопределяли управленческие
действия, иначе систему управления
и в целом государство трудно
назвать правовым. Здесь уместно
выделить принципиальный и специфический
для управления момент: если в обществе
(управляемой системе) какой-либо субъект
права (физическое или юридическое лицо)
вступает в отношения с другими субъектами
права, он может действовать согласно
формуле «можно всё, но что не запрещено
законом». В то же время субъект, должностное
лицо управляющей системы при воздействии
на управляемые объекты руководствуется
ограничительной формулой – «можно только
то, что разрешено законом». Закон и инструкция
не могут вместить всё многообразие жизни.
Отсюда усмотрительная управленческая
деятельность. Она создаёт как возможность
злоупотребления властью, так и возможность
творческого управляющего воздействия
в интересах человека.
2.Управляющая система
может стабильно функционировать
только как открытая система по признаку
«вход – выход», когда каждому сигналу,
поступающему на вход системы, соответствует
отклик, выходной системы. Конечно, степень
открытости может быть различной, она
зависит от объективных и субъективных
факторов. К первым относятся естественные
ограничения, обусловленные необходимостью
соблюдать государственную, служебную,
профессиональную тайну; ко вторым – ограничения
надуманные, бюрократические.
Адекватность управления
возможностям и запросам общества
– одна из закономерностей
системы государственного управления.
Её нарушение заметно обществу: управляющая
система начинает работать на себя, бюрократия
становится «глухой», власть используется
чинами для чинов, а не для людей, политические
решения государственной власти становятся
непонятными, неприятными. Это неизбежно
рождает процесс стагнации управляющей
системы, а в обществе появляются силы,
желающие «помочь» ей умереть. Если управленческие
решения и действия (политические или
административные) не устраивают общественную
среду, то информация об этом поступает
в систему управления и необходимы переориентировка
усилий, изменение задач и тактики. Это
– одно из условий самосохранения системы.
В целом, прямые (непосредственное влияние
государства на объект) и обратные (сотрудничество,
взаимодействие не только реакции на управляющее
воздействие, но и постановка вопроса
об их создании) связи выполняют роль регулятора,
компаса, настройки обеспечивают качество,
эффективность управляющего воздействия.
Итак, государственное
управление - это практическое, организующее
и регулирующее воздействие государства
на общественную и частную жизнедеятельность
людей в целях ее упорядочения, сохранения
или преобразования, опирающееся на его
властную силу. 4
1.2 Цели государственного управления.
Сформулировать
и обосновать цели государственного
управления – это крайне сложная
и ответственная задача. Поскольку
цель определяется субъектом
управления осознанно, то наряду
с рациональным моментом она
содержит и субъективный, ценностный
ориентир (установки, влечения, интересы).
Поэтому нерациональный элемент всегда
присутствует в цели, её нельзя взять в
объективной действительности в готовом
виде, а нужно определить и надлежащим
образом сформулировать, доказательно
обосновать. На данный процесс влияют
прошлый опыт, имеющиеся средства, наиболее
актуальные потребности.
Цель
всегда выступает как единство
мотивов, средств и результатов.
Под мотивом понимается стремление
удовлетворить те или иные
потребности, и не просто выявить,
просчитать, структурировать по приоритетности,
но учесть все потребности и интересы
социальных групп, сфер управления, тем
более предвидеть, предусмотреть их возможные
изменения.
Можно
сказать, что цель в управлении
представляет собой идеальный образ (логическую
модель) желаемого состояния субъекта
или объекта управления, сформулированный
на основе познания и учёта их объективных
закономерностей и организационных форм,
потребностей, интересов.5
Народ
на государственном уровне по
существу никогда не выступал субъектом
формирования целей государственного
управления, обычно ему отводилась
роль средства реализации субъективистских
целей. В нашей отечественной истории
механизм выработки политики существовал
за кулисами общественной жизни.
Переход
к подлинной (не декларируемой)
демократии предполагает, прежде
всего, изменение технологии
определения целей государственного
управления. Государственная власть
в демократическом правовом государстве
должна предлагать обществу открытую
политику. Нужны прозрачный расчёт, изучение
потребностей и возможностей, гласность
в определении приоритетов общественного
развития. Таким образом, открытость, прозрачность,
гласность – основные принципы целеполагания
в государственном управлении.
Существует
системообразующие моменты выдвижения
целей перед государственным
управлением:
1. Общественные
источники возникновения и фиксирования
государственного управления.
2. Субъективная
сторона целеполагания и вызываемая
её относительность и открытость сформулированных
целей государственного управления. Необходим
механизм целеполагания: футурология
– прогнозирование – программирование
– планирование – выбор необходимых действий
– реализация этих действий.
3. Иерархия
целей государственного управления
(древо целей).Древо целей включает
в себя: стратегические цели (основные,связаны
с качеством общества, его сохранением
или преобразованием),оперативные
цели 9фиксируют крупные блоки
по достижению стратегических) и тактические
(ежедневные). 6
Построение
абсолютное иерархии целей государственного
управления, конечно, проблематично.
Это всегда лишь субъективные
оценки, кажущиеся оптимальными
в современных, вполне конкретных
условиях функционирования системы или
её органов управления, которые могут
приближаться к действительно оптимальным
по мере изучения жизни, общества.7
По источнику
возникновения и содержания, ниспадающей
(от более к менее сложной
и в то же время производной)
и логической последовательности (когда
предыдущая детерминирует последующую)
основные виды целей государственного
управления образуют следующую структуру: