Налоговые органы в России

Таким образом, необходимо было определить место налогового аппарата в структурной организации государства; найти эффективную модель системы  налоговых органов, учитывающей государственно-территориальное устройство России; обеспечить эффективное взаимодействие между налоговыми органами и иными контрольно-проверочными и правоохранительными органами. Принятие закона РФ от 27.12.1991 №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряда законов по конкретным налогам, вступившим в действие с 1 января 1992 года, ознаменовало первый шаг в создании налоговой системы постсоветского периода. Начало современной истории налоговых органов Российской Федерации положено постановлением Совета Министров СССР от 24.01.1990 №76 «О государственной налоговой службе». Указанный документ издан в соответствии с постановлением второго Съезда депутатов СССР «О мерах по оздоровлению экономики, этапах экономической реформы и принципиальных подходах к разработке традиционного пятилетнего плана» и в целях совершенствования системы контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет [31, с. 36].

Согласно постановлению в системе Минфина СССР была создана государственная налоговая служба (ГНС) в составе подчиненных по вертикали:

- Главой государственной  налоговой инспекции (ГНИ) Минфина  СССР;

- ГНИ министерств финансов  союзных республик;

- ГНИ по автономным республикам, краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам, районам в городах.

Создание государственных  налоговых инспекции предписывалось Минфину СССР и Советам Министров  союзных республик с 1 июля 1990 года.

Постановление установило общую численность государственных налоговых инспекций на 1990 год 65 тыс. единиц, в том числе 40 тыс.единиц за счет дополнительного выделения численности (включая 800 единиц для ГНИ министерств финансов союзных республик). Финансирование расходов на содержание ГНИ производилось из республиканских бюджетов союзных республик. Постановление Совета Министров СССР возложило на ГНИ контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством СССР и союзных республик. Работники ГНИ были Постановлением обязаны соблюдать законодательство о налогах и других платежах в бюджет, права граждан, а так же законные интересы предприятий, организаций и учреждений. При нарушении этих требований они привлекаются к дисциплинарной ответственности, а в случаях, предусмотренных законодательством – к уголовной ответственности. Лица, допускавшие незаконные действия в отношении работников ГНИ при исполнении ими служебных обязанностей, несли ответственность согласно действовавшему законодательству. Органы Министерства внутренних дел СССР обязаны были оказывать содействие работникам ГНИ при исполнении ими служебных обязанностей, пресекать действия должностных лиц и отдельных граждан, препятствующие выполнению работниками ГНИ их служебных функций.

Итак, на начальном этапе  становления налоговых органов  в структуре Минфина РСФСР  была создана Главная государственная  налоговая инспекция (1991 г.). Однако уже в 1991 году это ведомство Минфина РФ было преобразовано в Государственную налоговую службу России (ГНС РФ). Статус ГНС РФ был установлен Положением о Государственной налоговой службе Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 31.12.1991 г. №340. В данном документе определялось, что ГНС РФ входит в систему центральных органов государственного управления России, подчиняясь Президенту РФ и Правительству РФ. В соответствии с анализируемым постановлением единая независимая централизованная система органов ГНС РФ состояла из следующих организационных звеньев:

а) центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (ГНС РФ);

б) государственных налоговых  инспекций по республикам в составе  Российской Федерации;

в) государственных налоговых  инспекций по краям, областям и автономным образованиям;

г) государственных налоговых  инспекций по районам, городам (за исключением  городов районного подчинения) и  районам в городах [13, с.9].

Все вышесказанные государственные учреждения с точки зрения гражданского законодательства были признаны юридическими лицами. Основной функцией налоговых органов был определен налоговый контроль, поэтому в составе ГНС РФ создали управление методологии и контрольной работы. Кроме того, возглавил ГНС РФ руководитель в ранге министра, назначаемый Президентом РФ. Руководителю ГНС РФ стали подчиняться все нижестоящие инспекции. Вышеуказанное Положение о ГНС РФ определило задачи, функции и права этого ведомства. Кроме того, в приложении № 2 к приказу Президента РФ от 31.12.1991г. № 340 были предусмотрены гарантии правовой и социальной защиты работников ГНС РФ: порядок выплаты единовременных пособий и возмещения материального ущерба; обязательное государственное личное страхование. Число инспекций местного уровня в России соответствовало числу административно-территориальных единиц и составляло 2 646. Существенное различие уровней экономического развития сфер деятельности инспекций привело к их резко различающейся нагрузке. Среднее число налогоплательщиков - физических лиц, приходящихся на одну инспекцию, составляло 53 тыс. человек. При этом минимальная численность - в Ненецком автономном округе - 2 тыс. человек; а максимальная – в Москве и Санкт-Петербурге – 230 тыс. человек. Еще более разительно различалось приходящееся на одну инспекцию число налогоплательщиков - юридических лиц. При среднем числе 990 единиц минимальное их количество было зарегистрировано в Таймырском автономном округе; а максимальное – в Москве – 14500. Существенно различался и численный состав налоговых органов РФ: более 300 сотрудников работали в 21 инспекции, менее 10 сотрудников исполняли свои обязанности в 18 ГНИ [31, с. 37].

В целом ГНС РФ вошла  в систему централизованных органов  государственного управления России, с подчинением Президенту и Правительству РФ. Внутренняя структура территориальных налоговых органов не была, по началу, жестко закреплена и в значительной степени устанавливалась и изменялась их руководством, что вносило определенный элемент стихийности. Указанное, часто достаточно вольное, изменение структур налоговых органов привело к их чрезвычайному, не всегда обоснованному многообразию. Проведенный анализ организационных структур территориальных налоговых органов показал, что к 1994 - 1995 гг. на районном уровне имелось более 15 вариантов различных организационных структур, в которых реализованы различные виды специализации (по видам налогов, по видам налоговых функций, по группам налогоплательщиков и другие) При этом большинство (более 60 %) этих структур построено на сочетании различных специализаций. Разнообразие систем организации налоговых органов, безусловно, являлось отрицательным фактором, снижающим уровень управляемости системой налоговых органов.

Таким образом, в результате объективных тенденций в 1993- 1995 гг. в системе ГНС РФ не существовало типовой структуры территориальных (местных) налоговых органов и не был обеспечен централизованный контроль за их развитием.

Приказом Правительства  РФ по Госналогслужбе России от 29 сентября 1995 года произведена реорганизация центрального аппарата и образовано 26 управлений. Основной проблемой, стоявшей перед налоговыми органами, являлась задолженность предприятий по платежам в бюджетную систему. Она составила 55 трлн. р., или 15,8 % ко всему объему налоговых поступлений. В СМИ стали публиковаться списки предприятий, являвшихся крупнейшими должниками. В большинстве налоговых инспекций были образованы специальные подразделения, занимавшиеся проблемой снижения задолженности [36, с.17].

К концу 1995 года сформировалась острая потребность в глубокой модернизации ГНС, необходимость которой была обусловлена следующими объективными факторами:

1) непрерывное усложнение налоговой системы и увеличение численности сотрудников налоговых органов (на начало 1997 года численность работников налоговых органов приблизилась к 160 тыс. человек);

2) возрастание объемов нагрузки на инспекторский состав налоговых органов;

3) ограничение объемов финансирования налоговых органов. В 1996 году налоговые органы мобилизовали в бюджет страны 474,8 трлн. р.,   или 21 % от общего валового внутреннего продукта, что соответствовало уровню 1995 года. Но назначения по поступлениям в федеральный бюджет исполнены лишь на 85,6 %. В связи с невыполнением заданий по поступлению налогов Указом Президента РФ от 11 октября 1996 года «О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» образована чрезвычайная комиссия во главе с Председателем Правительства РФ. Аналогичные комиссии были созданы на местах. Они заслушивали отчеты руководителей и привлекали их к ответственности за несвоевременную и неполную уплату налогов, таможенных и других платежей.

Центральный аппарат  Госналогслужбы России впервые стал проводить ежемесячный мониторинг динамики недоимки по 500 крупнейшим предприятиям, на которые приходилось 65 % всей суммы задолженности, а территориальные органы – по более чем 5 тысячам предприятий всех отраслей экономики [36, с. 18]. Важной задачей модернизации являлось повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездной и камеральной проверок. Было установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. Так, в рассматриваемый период в большинстве регионов РФ контрольной деятельностью занималось менее трети от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20-30 человек) их доля 15-20%.

В 1995 году по решению ГНС  РФ (в то время - главного органа управления налоговыми органами страны) разработан проект концепции модернизации налоговой службы, определивший содержание и основные идеи модернизации. Основными целями модернизации были установлены следующие:

1) повышение эффективности работы налоговых органов РФ в соответствии с действовавшим законодательством при условии ограничения финансовых ресурсов и численности;

2) усиление контроля за соблюдением действующего налогового законодательства и дисциплиной, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов;

3) формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационное обеспечение функционального развития налоговых органов России;

4) повышение уровня технической оснащенности территориальных налоговых органов [14, с. 37-38].

Таким образом, первоначальная структура налоговых органов представляла собой единую независимую централизованную систему органов государственной службы РФ, состоящую из центрального республиканского органа государственного управления и государственных налоговых инспекций по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам и районам в городах.

1.2 Формирование  и развитие налоговой службы  в Российской Федерации

ГНС РФ просуществовала  почти шесть лет, после чего приобрела  статус Министерства России по налогам и сборам (МНС РФ) в соответствии с Указом президента РФ от 23.12.1998г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам». Данная правовая мера была осуществлена в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, а также для усиления государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей. [12, с.9].

В Положении о МНС  РФ, утвержденном постановлением Правительства  РФ от 16.10.2000г. № 783 МНС РФ является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением налогового законодательства, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов налогоплательщиками.

Итак, МНС РФ стало приемником ГНС РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности ГНС РФ. Поэтому МНС РФ стало представлять территориальные налоговые органы РФ на федеральном уровне, руководить и координировать их деятельность [13,с.9]. На всех трех уровнях налогового администрирования можно выделить общие функции, которые реализовывались налоговыми органами в процессе их деятельности (приложение А).

С 1 января 1999 г. – даты введения в действие части первой Налогового кодекса – налоговые органы получили значительно больше прав (ст. 31 НК РФ), чем имели до этого. Одновременно возросла и ответственность, связанная с объективным и справедливым отношением к каждому налогоплательщику. Характер и объем прав, предоставленных органу исполнительной власти и его должностным лицам, определяется характером и объемом возложенных на него обязанностей (ст. 32 НК РФ). Согласно статье 35 НК РФ налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий или бездействия, а равно неправомерных действий или бездействия должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей. Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом и иными федеральными законами. При этом за неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники налоговых органов несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. За невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами налоговых органов своих обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности [6, с. 25].

Статья 1 Закона «О налоговых органах РФ» определила, что налоговые органы – максимально централизованная система налогового администрирования. Организационное развитие положений этой нормы могло быть осуществлено на основе конституционных положений, предусматривающих государственно-территориальное устройство России. Поэтому к 2001 году, когда Правительством РФ было принято решение о необходимости дальнейшего развития налоговых органов, уже существовала единая централизованная система этих государственных учреждений, соответствующим административно-территориальным единицам РФ. В эту систему входили налоговые инспекции районов, городов без районного деления (ИМНС), региональные налоговые органы (УМНС) и центральный налоговый аппарат (МНС РФ). Со второй половины 90-х годов ХХ века в эту систему были привнесены коррективы за счет создания специализированных межрайонных и межрегиональных налоговых инспекций, соответственно, по крупнейшим и проблемным налогоплательщикам федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов на 2002 - 2004 годы», обобщая сложившийся опыт налогового администрирования, установила целесообразность укрупнения территориальных налоговых органов, избирая в качестве основного организационного звена этих органов межрайонные налоговые инспекции [35, с. 4]. Приказом МНС РФ от 12 ноября 1999г. была создана первая Межрегиональная инспекция МНС России - по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг. К тому же, согласно постановлению Правительства РФ МНС России разрешено было иметь в составе центрального аппарата наряду с другими подразделениями 15 департаментов по основным направлениям деятельности. Таким образом, должна была реорганизоваться сеть налоговых инспекций общего профиля, на которых возлагалась обязанность осуществлять налоговое администрирование в отношении плательщиков - физических лиц, не относящихся по своим параметрам к категории крупнейших. Одновременно федеральная целевая программа продемонстрировала направленность организационной политики МНС РФ и на создание в пределах территории регионов, имеющих значительные поступления в федеральный бюджет, межрайонных налоговых инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Подобного рода преобразования были начаты еще в 2000 году, когда приказом МНС РФ от 28.01.2000 № 3-10-27 было утверждено Временное положение об инспекции МНС РФ межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками и о создании этих инспекций. В результате подобной модернизации в пределах региона должна была функционировать сеть межрайонных налоговых инспекций общего профиля и специализированная межрайонная налоговая инспекция, призванная обеспечивать налоговый контроль и разрешать иные вопросы налогового администрирования в отношении налогоплательщиков – юридических лиц, которые были включены в список соответствующей категории налогоплательщиков, утвержденный МНС РФ. Были также проведены мероприятия по сокращению количества инспекций Федеральной налоговой службы за счет их укрупнения и создания межрайонных инспекций.