Економічні механізми державного управління природоохоронною діяльністю

У сучасній системі державних органів управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища можна виділити:

-  спеціалізовані органи, які займаються лише питаннями природокористування та довкілля;

-  підрозділи центральних органів, що здійснюють допоміжну діяльність з охорони природного середовища специфічного характеру в межах свого профілю;

-  підрозділи органів місцевої влади.

Важливим питанням першого етапу здійснення екополітики було визначення рівня загальнонаціональних витрат, необхідних для відновлення якості навколишнього середовища і його нормального відтворення. Пропозиції неокласичної теорії обчислювати цей рівень залежно від розмірів економічних збитків (суспільних витрат), які завдаються природі, були відразу ж відхилені. Спонукали до цього, принаймні, дві важливі обставини. Перша з них полягала в методологічних складнощах таких розрахунків та невизначеності одержаних результатів. Розрахунки економічних збитків, які робилися різними авторами, давали розбіжності в кілька разів і навіть кілька десятків разів. Зрозуміло, що на таких ненадійних даних не можна було побудувати екологічну політику. Друга обставина, через яку були відхилені пропозиції неокласиків щодо економічного забезпечення екополітики, полягала в обсягах фінансування такої політики. Направлення на екологічні потреби грошових сум, еквівалентних вартості економічних збитків, лягло б величезним тягарем на економіку і суспільство в цілому та могло б призвести до розбалансування соціально-економічної системи. Тому за економічну основу визначення нової екополітики в західних країнах було обрано неокейнсіанський, більш прагматичний і реальний підхід. Теоретики цієї школи пропонували визначати обсяг фінансування екологічної політики, що був би достатнім для часткового зниження заподіяної природі шкоди, виходячи з можливостей, які має суспільство. [45]

У 70-х роках у всіх розвинутих країнах спостерігалося випереджаюче зростання державних витрат на охорону довкілля в структурі національних бюджетів, швидкими темпами зростали відповідні видатки і місцевих органів влади. Природоохоронні витрати приватного сектора також збільшувались, хоча й меншими темпами; нижчою була і їх частка в сумарних витратах на зазначені цілі.

У проведенні екологічної політики та її фінансуванні в західних країнах встановився досить чіткий поділ праці. Держава й місцеві органи практично повністю беруть на себе традиційну охорону природи, основну частку у водоочищенні (будівництво водоочисних споруд, які обслуговують також і приватні підприємства), значну частину витрат у галузі фундаментальних і прикладних досліджень. Витрати приватного сектора головним чином спрямовуються на очисне обладнання для зниження забруднення атмосфери та водних джерел, на забезпечення "екологічної чистоти" технологічних процесів, а також на прикладні дослідження швидкої окупності. Більша частина коштів на першому етапі екополітики була використана на попередження чи зниження рівнів забруднення атмосферного повітря та водних об'єктів. [45]

Інтенсивне регулювання процесів природокористування та охорони довкілля на першому етапі екополітики забезпечило позитивні результати. І хоча зміни в екологічній ситуації за цей період характеризувалися неоднорідністю, деякими різнонаправленими тенденціями, як в окремих країнах, так і за окремими екологічними параметрами, гостроту екологічної проблеми загалом було знято.

Знизився рівень забруднення атмосферного повітря, передусім за рахунок похідних вуглецю та сірки, аерозолів. Підвищення ступеня очищення стічних вод привело до покращання екологічного стану водних систем, зокрема збільшився вміст розчинного кисню і зменшилась кількість органічних токсикантів. У середині 70-х років з'явилася тенденція до зниження показника відходності господарської діяльності внаслідок зростаючої активності в галузі рециклювання. Помітною тенденцією в структурних зрушеннях стало у 80-х роках скорочення споживання первинних джерел енергії, зниження енергоємності ВВП, а також питомих енерговитрат у матеріальному виробництві Оптимізація ресурсоспоживання та екологічної ситуації в природному середовищі стала однією з передумов зміни екополітики розвинутих країн на рубежі 70-80-х років. Другою її передумовою був досить високий ступінь одержавлення і централізації природокористування й охорони довкілля, і, як наслідок, - великі державні витрати і низька їх економічна ефективність. Інтенсивна екологічна політика, яка проводилась на першому її етапі, перестала орієнтуватися на основні параметри економічного закону ринку, відповідно до якого витрати на будь-які заходи не повинні перевищувати одержаних переваг і благ. Для короткого періоду, коли головним завданням було спрямувати всю фінансову потужність економіки на зняття найбільш гострих і небезпечних екологічних проблем, така політика була виправданою. Проведення ж ефективної довгострокової екополітики має поєднуватися з окупністю таких витрат. Третя і, очевидно, головна передумова зміни екологічного курсу полягала в реформуванні всієї системи соціально-економічного управління, яке розвивалося в цей час.

Характерними ознаками другого етапу екологічної політики, який розпочався на початку 80-х років і триває дотепер, є: 1) реалізація економічно рентабельних екологічних проектів; 2) децентралізація управління природокористуванням і охороною природи; 3) більш активне застосування ринкових методів регулювання; 4) "приватизація" управління деякими видами природних ресурсів; 5) орієнтація на політику превентивного типу; 6) забезпечення довгострокової участі держави в міжнародному екологічному співробітництві; 7) розширення поінформованості суспільства про негативний вплив товаровиробників на довкілля та посилення ролі і значення громадської думки в екологізації виробництва; 8) інтеграція екологічної та економічної політики для забезпечення сталого розвитку. [45]

Реалізація економічно рентабельних екологічних заходів дозволяє урівноважувати витрати й одержані прибутки. На першому етапі екополітики головним критерієм була екологічна ефективність. На витрати, з якими вона проводилась, та їх окупність увага зверталася менше. Це диктувалося гостротою і небезпечністю екологічної ситуації на той час. Покращання її на другому етапі та усвідомлення довгострокового, а точніше, перманентного характеру здійснення екополітики в майбутньому зумовили більш строгий відбір екопроектів за критерієм "затрати - вигоди", обмеження прямої фінансової підтримки з боку держави приватного сектора при одночасному розширенні для нього можливостей (через ослаблення контролю за цінами) включати природоохоронні витрати у споживчі ціни на товари та послуги. Такий підхід дає змогу уникати негативного впливу екополітики на баланс бюджету, інфляційні процеси та конкурентоспроможність суб'єктів економіки.

Децентралізація передбачає розподіл юридичної відповідальності за управління сферою природокористування між центральними і місцевими органами державної влади. Вона узгоджується практично з одностайним визнанням ідеї про посилення і активізацію ролі та відповідальності регіональних і муніципальних органів у вирішенні екопроблем на своїх територіях. На користь такого підходу виступає також те, що екологічні проблеми, як правило, територіально специфічні. Децентралізація ж управління в галузі природокористування і охорони природи шляхом делегування частини владної компетенції із загальнодержавного рівня на рівень органів місцевої влади дозволяє значно більшою мірою враховувати природно-географічні та соціально-економічні особливості окремих районів країни при реалізації загальних напрямів державної політики у цій сфері. Ідея децентралізації видається прийнятною ще й тому, що органи місцевої влади накопичили великий досвід у вирішенні подібних проблем, і не лише на першому етапі здійснення сучасної екополітики. Адже в багатьох країнах управління природокористуванням і охороною природи на регіональному й місцевому рівнях розпочалося ще задовго до створення центральних спеціалізованих органів. Чітке визначення ролей різних рівнів влади в захисті навколишнього середовища та управлінні природокористуванням і, як наслідок, скорочення накладок і дублювання має забезпечити ефективнішу роботу системи управління в межах скороченого бюджетного фінансування 90-х років.

З початку 80-х років у реальній екологічній політиці більш активно почали застосовуватись неокласичні ідеї запровадження ринкових механізмів регулювання. Арсенал адміністративно-розпорядчих важелів та засобів управління природокористуванням і природоохоронною був доповнений ринковими та новими економічними методами. Такий підхід дозволив активізувати конкуренцію ідей та ініціативу суб'єктів економіки стосовно питань раціоналізації природокористування. Ринкові методи, такі як торгівля правами на забруднення, альтернативне скорочення емісії та інші, також давали можливість мінімізувати сукупні природоохоронні витрати, не погіршуючи екологічну ситуацію в навколишньому середовищі.

Іншим способом розширення регулюючої ролі ринку на процеси природокористування стала "приватизація" управління деякими видами природних ресурсів. Остання проходила у вигляді передачі державних земель, лісів, природоохоронних територій тощо в користування приватному секторові з метою управління ними на виключно комерційній основі. Така практика набула особливого поширення у 80-90-і роки в США і Великобританії. Зокрема, в 1986 р. уряд Великобританії здійснив передачу в приватне користування усього водного господарства Англії і Уельсу за 27 млрд. ф. ст.

Приватизація державних природних ресурсів, як новий інструмент їх раціонального використання, активно обстоюється економістами неокласичної школи. Так, американський вчений Ф. Сміт вважає, що уряд не повинен втрачати ресурси для захисту природи в особі приватного сектора, і що природоохоронні проблеми - природний наслідок відсутності прав приватної власності. [46]

Всі ці реформаторські заходи і нововведення, спрямовані на дерегуляцію в галузі природокористування і охорони природи, дістали назву "рейганізму" в екополітиці. Вони були характерними для 80-х років і виступали складовим елементом реформування всієї системи державного макроекономічного управління.

Економічне зростання в другій половині 80-х років, яке було великою мірою визначене результативністю неоконсервативної моделі державного макроекономічного регулювання, зумовило переорієнтацію екополітики в бік її інтенсифікації. Але, на відміну від 70-х років, зростання організаційно-управлінської активності у сфері природокористування і охорони природи перемістилося в іншу площину. Було взято курс на екополітику превентивного типу, зорієнтовану на попередження екологічних протиріч, а не на відновлення постфактум порушеної рівноваги в навколишньому середовищі, як це було раніше. Головною метою стало стимулювання економічного розвитку в напрямку найбільш раціонального використання ресурсів навколишнього середовища. В галузі технічного та технологічного розвитку увага зосереджувалася головним чином на сприянні створенню і застосуванню техніки й технологічних систем, які б забезпечували попередження порушень якісних параметрів довкілля, економію природних ресурсів та енергії (низьковідходні виробничі процеси, замкнені та оборотні системи, рециклювання тощо). [46]

Управлінський аспект в екологічній проблематиці включає також участь держави в міжнародному екологічному співробітництві. Цей процес не новий, але в останні роки набуває дедалі більшої ваги. Багато негативних природних явищ та чинників, що їх викликають, фактично не знають державних кордонів. Тому всі держави повинні стежити за тим, щоб своєю господарською діяльністю не завдавати шкоди глобальній екологічній рівновазі, а отже, якості природного середовища усіх держав світу.

Характерними ознаками екополітики 90-х років є відкритість, широка участь в її проведенні громадськості: неурядових екологічних організацій, політичних партій, спілок споживачів тощо. В цей час почали активно застосовуватися такі методи її реалізації, як екологічна освіта і виховання, розширення інформаційної бази, а також суспільна думка, громадський тиск, переконання та інші форми "морального впливу".

Споживачі починають вирізняти вироби, виготовлені з урахуванням відповідальності перед станом навколишнього середовища. Такий висновок робить одна з американських маркетингових компаній, у доповіді якої сказано, що 89% американських споживачів заклопотані впливом виробів, які вони купують, на довкілля, а 78% готові платити більшу ціну за вироби, якщо їх виробництво не завдає шкоди навколишньому середовищу. Така позиція споживачів уже зараз впливає на конкуренцію виробників. У майбутньому їхня конкурентоспроможність, очевидно, ще більше залежатиме від екологічності виробництва. Передбачаючи це провідні світові корпорації посилюють увагу до екологічної складової стратегії свого розвитку.

Головною турботою розвинутих країн в останні роки є якомога тісніша інтеграція екологічної та економічної політики для забезпечення максимального рівня екологізації виробничих процесів і вихід на екологічно врівноважений економічний розвиток. Особливого значення ця проблема набула після конференції 1992 р. в Ріо-де-Жанейро, на якій було прийнято концепцію сталого розвитку. Поняття сталого (самопідтримуючого) розвитку введене Всесвітньою комісією з навколишнього середовища і розвитку, яка визначила його як сукупність сьогоднішніх потреб, задоволення яких не заподіє шкоди потребам майбутніх поколінь. [45]

У 1993 р. в США було створено президентську Раду зі сталого розвитку. Після трирічної роботи Рада зробила доповідь, у якій виклала основні принципи та рекомендації щодо здійснення в країні політики сталого розвитку. Було визначено, що реформування системи регулювання охорони навколишнього середовища в США має проводитись на двох напрямах: перший полягає в тому, щоб підвищити дієвість і економічну ефективність існуючої системи охорони і раціонального використання довкілля; другий - у розробці й апробації новаторських підходів з метою створення нової альтернативної системи охорони навколишнього середовища, яка дозволить досягти кращих результатів за менших витрат. [46]

Сьогодні відбувається переосмислення парадигми державного регулювання економіки. Трансформаційні процеси зумовили перехід світового господарства на постіндустріальний шлях розвитку Суспільство стає більш інформаційно відкритим, що сприяє оновленню розуміння сутності державного регулювання економіки, його соціальної спрямованості та ефективності. [36]