Економічні механізми державного управління природоохоронною діяльністю

Попри всі проблеми, що постали в рамках неокласичної економічної теорії, домінуюча наукова парадигма дотримується кількох сумнівних засадничих припущень. [29]

1) Економіка розглядається як ізольована система, в якій обмінна вартість здійснює кругообіг між фірмами і домашніми господарствами. Нехтується фізична основа економіки, зокрема той факт, що економіка як відкрита підсистема функціонує в межах своєї материнської системи – природного довкілля. Природні ресурси в кращому випадку розглядаються лише як один з факторів виробництва, тобто як внутрішня складова людської економіки. Фундаментальна роль довкілля у постачанні ресурсів та наданні послуг (зокрема таких як поглинання відходів), без яких не може існувати людська економіка, значною мірою ігнорується.

Навіть коли ресурси та послуги, що їх надає довкілля, розглядаються як такі, що мають вартість, вони не вважаються незамінними. Припускається, що капітал, створений людиною, може замінити фактично будь-який різновид природних ресурсів, тобто є майже досконалим замінником природного капіталу. Для неокласичної економічної школи характерна думка, якось висловлена нобелевським лауреатом Робертом Солоу, що “...світ може, насправді, обійтися без природних ресурсів”.

2) Не існує ніяких меж зростання, навіть фізичних. Розвиток технологій є тим “вічним двигуном”, що дозволяє подолати будь-який дефіцит природних ресурсів через їх заміну штучними ресурсами, а також шляхом підвищення ефективності технологій. Нескінченне зростання розглядається не тільки як можливе, а й як найкраще, імовірно навіть єдине, рішення проблеми бідності (завдяки “перетіканню благ згори донизу”) й проблеми деградації довкілля. Вважається можливим і логічним екстраполювати в майбутнє попередні тенденції до економічного зростання та збільшення чисельності населення на Землі.

3) Суспільному добробуту відповідає організація суспільства, що ґрунтується на його баченні як механічної сукупності індивідуалістичних “людських атомів”, які, прагнучи досягти особистих інтересів, через дію ринкових сил неминуче створюють “спільне благо” – знаменита “невидима рука” Адама Сміта. З цього огляду, не має потреби включати в економічний розгляд не тільки екологічні принципи, а й такі суспільні поняття як спільнота, людська взаємодія і взаємозалежність, а також неекономічні (суб’єктивно ціннісні) стосунки людей між собою і між поколіннями, та стосунки зі світом природи, попри всю їх важливість і цінність в реальному людському житті.

Як певне спрощення складного економічного світу людини зазначені припущення неокласичної теорії в минулому виявилися корисними для розвитку економічної науки, зокрема такого напрямку як “економіка довкілля”. Проте обставини, за яких виникла ця спрощена модель, відходять в минуле.

Герман Дейлі: “Зростаюча частота посилання на зовнішні фактори є найочевиднішим свідченням того, що дедалі більша кількість реальних фактів не відповідає існуючій теоретичній концепції. Коли все більш важливі життєві чинники, включаючи саму спроможність Землі підтримувати життя, доводиться трактувати як “зовнішні фактори”, то вже явно настав час міняти основи нашого мислення, щоб ми могли розглядати ці критичні питання як внутрішні й центральні.” [32]

Як деяке наближення до реальності неокласична модель була прийнятною в часи, коли фізичні масштаби людської економіки, і зокрема зумовленого нею ресурсопотоку, були незначними порівняно з відповідними параметрами глобальної екосистеми. Іншими словами, в умовах відносно “порожнього світу”, ненаповненого людьми, їх артифактами і відходами.

Герман Дейлі: “Неокласична економіка, подібно класичній фізиці, доречна тільки для особливого випадку, коли справедливе припущення, що ми знаходимось далеко від обмежень – від обмежуючої швидкості світла або обмежуючої малості елементарних часток у фізиці, від біофізичних меж ресурсно-екологічної місткості Землі та етико-соціальних обмежень насичення в економіці. Як у фізиці, так і в економіці класичні теорії працюють не дуже добре в областях, близьких до граничних. Необхідна більш загальна теорія для того, щоб охопити як звичайні, так і граничні випадки. В економіці ця потреба з часом зростає, тому що етика зростання сама по собі гарантує, що випадки, близькі до граничних, все частіше стають нормою.”

Таким чином, неокласична економіка дедалі частіше постає перед наростаючою і дедалі складнішою проблемою інтерналізації екологічних і соціальних екстерналій – трансформації додаткових витрат, спричинених зовнішніми щодо вільного ринку екологічними і соціальними факторами у внутрішні витрати виробництва, тобто їх інтеграції в ринкове ціноутворення.

Тож адекватність сучасному світові припущень, що лежать в основі неокласичної економіки та ідеології вільного ринку, сьогодні вже викликає великі сумніви.

Екологічна економіка як інтегральна (синтезуюча) наука поєднує підходи і досягнення різних наукових шкіл і дисциплін, та пропонує інший, більш комплексний погляд на економічну діяльність людей в контексті її взаємозв’язків з природним середовищем та людськими спільнотами.

1.4. Процес формування сучасних моделей державного управління природоохоронною діяльністю

Сучасні моделі екологічного регулювання розвинутих країн світу почали складатися наприкінці 60-х років. У певному розумінні їх формування випереджало теорію. Загострення економічних проблем, їх потенційна небезпека для екологічної і соціально-політичної стабільності суспільства змусили владні структури взяти курс на перебудову системи організації та управління природокористуванням, впорядкування процесу експлуатації ресурсів природного середовища, вжиття термінових природоохоронних заходів, не чекаючи завершення дискусій науковців про екологічну кризу і шляхи виходу з неї. Формування механізму екологічного регулювання відбувалося досить оперативно і відзначалося прагматичним підходом до вирішення проблем природокористування та охорони довкілля. Можна виділити два етапи в його становленні, які розділяє рубіж 70-80-х років. Для кожного з етапів характерні певні пріоритети й акценти в екологічній політиці. [45]

Характерними ознаками першого етапу були:

      вибір концепції та розробка основних контурів нової екологічної політики, яка б включала як традиційні методи державного регулювання, так і, враховуючи своєрідність об'єкта впливу, - специфічні форми управління;

      визначення законодавчо-правового режиму, який би встановив найважливіші принципи та порядок експлуатації природних ресурсів, а також централізацію адміністративно-розпорядчого механізму управління природокористуванням та охороною довкілля;

      обґрунтування економічної основи забезпечення нової екологічної політики та принципів її фінансування.

Сучасна практика екологічного регулювання розвинутих країн ґрунтується на поєднанні і використанні адміністративних, економічних та ринкових методів. Вона відібрала і синтезувала найкращі конструктивні ідеї як неокейнсіанської, так і неокласичної концепції управління природокористуванням та охороною навколишнього середовища. Проте вплив зазначених концепцій на формування механізму державного управління у сфері природокористування в різні періоди був неоднаковим.

На першому етапі в основу створення системи державного управління природокористуванням та охороною довкілля були покладені неокейнсіанські ідеї. Прагнення до прямого адміністративного регулювання якості навколишнього середовища та природокористування замість опосередкованого регулювання через систему платежів відомий американський економіст А. Ніз пояснив тим, що зі стратегією адміністративного управління "пов'язано багато політичних кар'єр, а також організаційні структури комісій Конгресу". На думку Р.А.Новікова, взятий управлінською практикою неокейнсіанський інструментарій екологічної політики більшою мірою відповідав певним інтересам приватного капіталу, ніж запропонований неокласиками. Для приватного капіталу був неприйнятний принцип "інтерналізації" ("забруднювач платить"), який покладав на винуватців еколого-деструктивної діяльності не лише фінансово-економічний тягар, але й моральну відповідальність. Зрозуміло, що не влаштовувала приватний капітал і податкова форма компенсаційних виплат. Податок - це найболючіша стаття в балансі підприємства, тому приватний капітал віддає перевагу не податку, а таким компенсаційним виплатам, які б відносились на витрати виробництва і відшкодовувалися через ціни продукції, що виробляється. [46]

Усі ці висловлювання мають у собі елемент істини. Екологічна недосконалість неокласичної концепції була не єдиною, а можливо навіть і не головною причиною неприйняття її управлінською практикою. Далеко не другорядний вплив на це справили і політичні чинники, і економічні інтереси компаній та корпорацій. Органи державного управління повинні були враховувати також і мінімізацію витрат виробництва та підтримання економічної конкуренції країни.

Визнанню неокейнсіанських концепцій як теоретичної основи створення системи державного захисту навколишнього середовища та управління природокористуванням, окрім "провини" ринкових відносин у погіршенні якості довкілля, сприяла низка інших, важливіших причин. По-перше, неокейнсіанські концепції соціально-економічного розвитку в цей період були науково-методологічною основою державного управління в традиційних сферах практично всіх розвинутих країн, тому пристосування вже відомого й апробованого інструментарію до управління новою сферою – екологічною, було логічним і закономірним явищем. По-друге, специфіка навколишнього середовища як об'єкта регулювання вимагала комплексного і централізованого підходу, який не можна було забезпечити без активної участі держави. Можливості ж використання такого підходу були розроблені в неокейнсіанській теорії і вже апробовані на практиці в традиційних сферах управління. Вже багато років функціонувала система міністерств і відомств, які займалися питаннями розвитку окремих галузей та регіонів. До компетенції деяких з них належали окремі питання природокористування. По-третє, гострота екологічних проблем та намір досягти бажаних цілей - раціонального природокористування та скорочення забруднення навколишнього середовища в короткі терміни вимагали вжиття неекономічних (адміністративно-розпорядчих) заходів, які знову ж таки пропонувалися в неокейнсіанських моделях і на практиці нерідко давали певні результати. По-четверте, усвідомлення проведення екологічної політики як довгострокового, якщо не постійного, процесу привело до необхідності розробки і використання прогнозів та програм. Неокейнсіанська економічна школа за час свого існування накопичила певний досвід і науковий інструментарій розробки прогнозів та прикладних програм, у тому числі і в галузі природокористування.

У процесі становлення нових форм регулювання природокористування було, по суті, заново створено розгалужену систему природоохоронного законодавства і централізованого управління природокористуванням та охороною довкілля. [46]

За період 1961-1984 рр. у країнах ОЄСР було прийнято 107 державних законів природоохоронного характеру, в тому числі 17 законів у 1961-1968 рр. і 90 - у 1969-1984 рр. В них закріплена функція управління природокористуванням і охороною природного середовища як самостійна організаційно-господарська функція держави, визначені природоохоронні обов'язки органів місцевої влади, громадян, природокористувачів, запроваджені стандарти якості, система моніторингу довкілля, інші важелі та інструменти регулювання; регламентовано порядок розробки і реалізації програм контролю за забрудненням навколишнього середовища, організації наукових досліджень з проблем довкілля, бюджетно-фінансової діяльності, визначено санкції до порушників природоохоронних правових норм тощо. [45]

Законодавче виділення природокористування і охорони навколишнього середовища в самостійну сферу державного управління супроводжувалося значними інституційними перетвореннями. Збільшилась кількість органів державного управління, на які покладалися функції контролю за окремими спеціальними актами і галузями природокористування. Масштабність і складність нової сфери діяльності держави викликали необхідність створення спеціалізованих центральних органів державного управління (з високими надвідомчими повноваженнями), відповідальних за розробку екополітики на національному рівні і загальне керівництво її проведенням, за координацію відповідної діяльності міністерств, відомств, інших установ, за участь від імені уряду в міжнародних програмах співробітництва.

Формування центральних органів управління природокористуванням і охороною природи відбувалося досить оперативно: розпочалося в середині 60-х років і закінчилося на початку 70-х. Проте для багатьох країн воно не було легким і надто простим. У цьому процесі можна виділити два якісно відмінних етапи, кожен з яких характеризує ступінь зрілості та завершеності системи державного управління у сфері природокористування. На першому етапі (друга половина 60-х років) функції контролю за природокористуванням і охороною природи були покладені на ряд державних органів відомчого управління. Природоохоронні підрозділи були створені в багатьох міністерствах, діяльність яких була пов'язана з негативним впливом на навколишнє середовище чи залежала від нього. [45]

Минуло небагато часу і стало зрозуміло: такий підхід успіху не забезпечить. Для такого висновку було кілька причин. По-перше, практично всі органи, на які були покладені функції регламентації природокористування та охорони природи, продовжували одночасно здійснювати і господарсько-експлуатаційні функції. По-друге, природоохоронна діяльність міністерств і відомств мала вузьковідомчий характер. По-третє, організаційна роз'єднаність і слабка координація дій існуючих органів управління не забезпечували узгодженого, комплексного підходу до управлінської діяльності, без якої не можна було швидко й ефективно вирішити проблеми природного середовища.

На другому етапі (перша половина 70-х років) проходило виділення природоохоронних підрозділів з галузевих міністерств і відомств та консолідація їх в єдину систему органів управління природокористуванням і охороною природи вищого рівня компетенції. Створювались заново спеціалізовані консультативні та дорадчі органи на різних рівнях управлінської вертикалі, а також природоохоронні підрозділи місцевих органів влади. Створена в цей період структура державних природоохоронних інституцій у подальшому практично не зазнала змін.