Государственный финансовый контроль

     Для получения точных данных проверяющим  рекомендуется проводить инвентаризацию по следующим направлениям:

     - выявление фактического наличия  товарно-материальных ценностей  и неучтенных товаров;

     - сопоставление фактического наличия  товарно-материальных ценностей  с данными бухгалтерского учета.

     Третий  блок представляет собой информационное обеспечение государственного финансового контроля.

     Информационное  обеспечение государственного финансового  контроля составляют:

     а) данные бухгалтерского учета и отчетности проверяемых организаций;

     б) правовые документы проверяемых  организаций;

     в) нормативно-правовая база.

     Данные  бухгалтерского учета, отчетности и  правовые документы специфичны в  каждой проверяемой организации  и рассматриваются при выходе на ревизию.

     Все непосредственные участники процесса последующего государственного финансового контроля должны иметь в своем распоряжении некоторый комплект правовых документов, содержащих основные правовые нормы, наиболее часто используемые в процессе контроля.

     Для этой цели служит нормативно-правовая база.

     Нормативно-правовая база — это совокупность нормативно-правовых актов, обеспечивающих проведение государственного финансового контроля.

     В условиях рыночной экономики особенно важное значение приобретает четкое и грамотное использование нормативно-правовой базы. 
 
 

     2.2. Организационные и методологические особенности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений 
 

     Образовательные учреждения действуют на основании федеральных законов от 10.07.02 № 3266-1 «Об образовании» и от 22.08.06 № 125-Ф3 «О высшем и послевузовском образовании».

     В соответствии с п.3. ст. 47. Федерального закона РФ от 13 января 2006 года № 12-ФЗ «Об образовании» (далее — закон «Об образовании»):

     «Деятельность образовательного учреждения по реализации предусмотренных уставом этого  образовательного учреждения производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении». Это положение вошло в противоречие со статьей 50 ГК РФ. Любая деятельность, преследующая целью извлечение прибыли, независимо от направлений реинвестирования является предпринимательской в силу общих норм гражданского законодательства.

     Причем  определение образовательного процесса в законе «Об образовании» дано следующим  образом:

     «Образовательный  процесс — это реализация одной или нескольких образовательных программ, направленных на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ».

     Каждое  образовательное учреждение трактует реинвестиции в образовательный  процесс по-своему. Одни считают  процессом реинвестирования проведение семинара для своих работников с  семьями на Кипре или в Греции, причем из доходов, не отраженных в  балансе; другие — покупку нового оборудования для учебных мастерских.

     Соответственно  и процесс проверки усложняется, т.к. очень затруднительно определить, что является решением задач формирования общей культуры личности и адаптации  личности к жизни в обществе.

     В процессе контроля образовательных учреждений, органы государственного финансового контроля устанавливают результативность и целевую направленность использования средств федерального бюджета. Это позволяет исправлять допущенные просчеты или нарушения в финансовой работе образовательных учреждений.

     В соответствии со Ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ базируется на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Но самих нормативов бюджетное законодательство не содержит. Как правило, образовательные учреждения закладывают в смету столько, сколько захотят. Бюджетное законодательство не содержит ни определения понятия сметы, ни правил ее составления. В настоящее время не контролируются и суммы сметных назначений.

     При этом огромное значение для бюджетного учреждения приобретает организация качественной калькуляционной работы по определению плановых затрат на оказание услуг. Во-первых, калькуляция затрат на федеральные (муниципальные) услуги, подкрепленная данными отчетных калькуляций фактических затрат за предыдущие периоды, позволяет определить действительный уровень обеспечения их бюджетным финансированием и может послужить основанием для ходатайства об изменении соответствующих нормативов. Во-вторых, калькулирование себестоимости «предприниматель-ских» услуг бюджетного учреждения позволяет учесть все затраты на их осуществление. Ведь реализуемый БК РФ принцип жесткой привязки всех затрат бюджетного учреждения к источникам их финансирования не позволяет погашать часть расходов на осуществление предпринимательской деятельности за счет бюджетного финансирования без разрешения соответствующих распорядителей бюджетных средств. Следовательно, если учтенная в калькуляции сумма плановой прибыли не сможет погасить всех не учтенных в этой калькуляции затрат на осуществление услуги, соответствующая разница будет погашаться либо за счет дохода от оказания других «коммерческих» услуг, либо (при недостаточном их объеме) за счет бюджетного финансирования. Последнее в соответствии с БК РФ расценивается как нецелевое использование бюджетных средств и влечет применение к бюджетному учреждению установленных этим Кодексом санкций.

     Нигде не сказано, что сметы составляются в разрезе предметных статей. Просто это принято на практике. И арбитражные  суды, рассматривая нецелевое использование, перераспределение средств с подстатьи на подстатью (например, с 240110 на 240120) не рассматривают как нецелевое использование. Хотя логично было бы предположить, что целевое направление бюджетных средств, определенное Ст.38 БК РФ предусматривает использование их на конкретно определенные цели по конкретному коду ЭКР. Но это возможно из-за нечеткого определения нормативной базы.

     Например, образовательное учреждение заложило в смету по коду 2401 00 «Приобретение  и модернизация оборудования и предметов длительного пользования» 150 000 руб., но на какое именно оборудование можно закладывать деньги можно увидеть только из расшифровки по подстатьям. Например, на расходы по подстатье 240120 «Приобретение и модернизация не- производственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных и муниципальных учреждений» можно отнести расходы на приобретение в установленном порядке предметов стоимостью на дату приобретения свыше 50-кратного установленного законодательством Российской Федерации минимального размера оплаты труда за единицу и предметов, служащих более года, предусматриваемые в смете доходов и расходов на содержание учреждений, в том числе физкультурного оборудования, расходы на приобретение однородных малоценных предметов (тарелок, кухонной посуды и т.д.), столов, книжных шкафов и другой мебели хозяйственных и технических инструментов, предметов оборудования, буфетов и других предметов хозяйственного инвентаря, приобретаемых впервые для вновь организуемых и расширяемых учреждений и не входящие в сметы строек. Под формулировки приказа 127н можно подобрать все что угодно. Только необходимо ли это образовательному учреждению? Например, как доказать целесообразность приобретения видеомагнитофона, который на момент проведения ревизорами инвентаризации оказался дома у заведующего кафедрой? То есть, проверять целевое использование имеет смысл только при детальной расшифровке направления расходования и обоснования целесообразности. А этого-то как раз и нет в действующей нормативной базе. И даже когда очевидно нецелевое использование, например использование бюджетных средств на содержание автобронетехники, которой фактически не существует, и тогда это оспаривается  и суды идут навстречу государственным учреждениям. Расчеты в обоснование сумм сметных назначений не регламентированы нормативной базой и поэтому не контролируются. Также из-под контроля выпала проверка соблюдения установленных норм расходов сырья, материалов и других материальных ценностей. Поскольку исчезли и сами нормы расходов. А злободневность не исчезла. 

     2.2.1. Критерии оценки расходов образовательных учреждений 

     Одной из важнейших стадий процесса исполнения федерального бюджета является утверждение  вышестоящими распорядителями бюджетных  средств смет для подведомственных им бюджетных учреждений. До последнего времени ввиду отсутствия законодательных норм, определяющих порядок установления функциональных обязанностей бюджетных учреждений, составления их смет, отраслевые министерства самостоятельно определяли круг задач и меру ответственности для подведомственных учреждений. Последующий государственный финансовый контроль за деятельностью последних был затруднен отсутствием стандартизированных критериев оценки эффективности их деятельности и обоснованности затрат. К настоящему времени не утверждены нормативы бюджетных затрат на единицу предоставляемых государственными учреждениями услуг. А в тех случаях, когда такие нормативы рассчитаны (например, финансирование образовательных и учебных учреждений производится в зависимости от численности контингента обучающихся (больных)), они не подвергались независимой экспертной оценке. В условиях неразработанности правовой базы, регламентирующей порядок деятельности государственных учреждений, участие Федерального казначейства в санкционировании их расходов носило во многом формальный характер.

     Бюджетный кодекс создал предпосылки для осуществления  последующего государственного финансового  контроля за расходами бюджетных  учреждений, установив требование составления смет доходов и расходов последних, на основе двух взаимосвязанных критериев:

     - заданий по предоставлению государственных  или муниципальных услуг, определяемых  для бюджетных учреждений вышестоящими  распорядителями бюджетных средств;

     - нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственными учреждениями услуг. Весьма существенно, что эти нормативы утверждаются не главными распорядителями бюджетных средств, а Правительством Российской Федерации.

     Таким образом, сметы бюджетных учреждений должны стать прозрачны для органов последующего государственного финансового контроля. При этом главные и нижестоящие распорядители бюджетных средств несут ответственность за соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов. Однако явным недостатком Бюджетного кодекса является то, что он не устанавливает ни форм, ни размеров такой ответственности. С нашей точки зрения, необходимо ввести процедуру контроля за соответствием смет утверждаемых главными и нижестоящими распорядителями бюджетных средств, нормативам финансовых затрат. Такой контроль должен осуществляться Минфином или Федеральным казначейством. Причем при установлении несоответствия контрольный орган должен обладать правом требовать внесения изменений в сметы. 

     2.2.2. Порядок финансирования образовательных учреждений 

     Финансирование  расходов федерального бюджета осуществляется через систему счетов органов  федерального казначейства. Наглядно действующая схема финансирования образовательных учреждений изображена на Рис. 2.2.1.

     По  мере совершения операций с лицевого счета бюджетополучателя ОФК  выдает выписку с расшифровкой движения денежных средств по лицевому счету  в разрезе кодов ЭКР. А также  в компьютерной базе данных имеется информация об остатках средств по каждому коду ЭКР на любую дату.

     В настоящее время практически  невозможно перечислить с лицевого счета бюджетополучателя в ОФК  средства, если их нет на остатке.

     Объем прав получателя средств на принятие и оплату им в финансовом году денежных обязательств за счет средств федерального бюджета является лимитом бюджетных обязательств. Это означает, что  без предоставления в ОФК листа бумаги под названием «Лимит бюджетных обязательств» (ЛБО), денег образовательному учреждению не дадут, даже если они есть на лицевом счете.

     В процессе последующего государственного финансового контроля образовательных  учреждений необходимо учесть особенности  внебюджетной деятельности образовательных  учреждений.

     Согласно  пункту 4 статьи 254 БК РФ средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения  зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе федерального казначейства. Пункт 2 статьи 42 БК РФ содержит перечень доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, отражаемых в доходах соответствующего бюджета.

     Согласно  п.2 приказа МФ РФ от 31.12.02 119 142н операции со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности получателями средств федерального бюджета, финансируемыми на основании смет доходов и расходов, отражаются на лицевых счетах для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства МФ РФ (далее - ОФК).

     Согласно  п.3 Ст. 161 БК РФ в смете доходов  и расходов должны быть отражены все  доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Это положение закреплено и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год»: «средства, полученные федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на счетах, открытых им в органах федерального казначейства, и расходуются федеральными учреждениями в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета, в пределах остатков средств на их лицевых счетах».