Мониторинг социально-экономического развития муниципального образования (на примере МО г. Геленджик)

1. субъект со своей задачей;
2. объект с конкретными свойствами-характеристиками;
3. связь между ними - предмет оценивания;
4. «базисный» объект с идеальными свойствами-характеристиками;
5. главное действие - сравнение, так и структура оценки (ее составные части, последовательные действия) [31].

      Признаки и структура оценки взаимосвязаны, что видно при характеристике оценочных процедур. Субъект, решая определенную задачу, задает ценностную ориентацию, критерий оценки. В данном случае оценивается социально-экономическая ситуация или диагностируется состояние муниципальных образований.

      Определение критерия ориентирует на правильный (релевантный - только то, что отвечает критерию) отбор оцениваемых позиций (в данном случае социально-экономического состояния) и показателей их характеризующих. Характеристика состояния муниципального образования с помощью индикаторов (нормированных показателей - душевых, удельных и пр.) или индикация, индикативный анализ требует внимания к разработке набора индикаторов.

      Оптимальный перечень индикаторов должен:

• содержать ограниченное количество индикаторов;
• отражать соответствующие позиции социально-экономического состояния муниципальных образований;
• способным отражать их полно и адекватно, в том числе в пространстве (учет объективных условий через поправки на стоимость жизни и хозяйственной деятельности), и во времени (фиксация не только моментного среза с использованием статических индикаторов, но и динамики ситуации с помощью индексов);
• методически корректным - со значениями индикаторов, упорядоченными по одному вектору (например, «чем больше - тем лучше», но с учетом смысла индикаторов по безработице, бедности, преступности и т.п.);
• структурно выдержанным - без сильных диспропорций в количестве и качестве индикаторов по выбранным позициям, что может быть достигнуто с помощью агрегирования (формирования составных индикаторов, например по социальной инфраструктуре) [31].

      Стандартизация  индикаторов характеризует близость оцениваемых муниципальных образований  к образцу («стандарту», «идеалу»). При  этом важны два момента: содержательный и технический. При этом образец может быть, как внутри оцениваемой группы, так и вне нее. Сопоставление муниципальных образований не с образцом, а друг с другом, но с учетом близости к образцу, обеспечивается ранжированием (распределением по местам или рейтингам). Более логично для этого использовать «подиума»: меньше номер места - выше рейтинг. Ранжирование может быть прямым, когда места определяются непосредственно по величине индикаторов, и косвенным, когда места муниципальных образований определяются по отклонениям от стандарта - баллам и другим относительным показателям [31].

      Наиболее  распространенным является сплошное ранжирование, когда места «присуждаются» подряд - от первого к последнему. Интервалы  играют роль равномерных (но разновысоких в разных рядах индикаторов) ступенек, на которых расположены рейтинги.

      Фактические величины индикаторов могут не иметь  значений, соответствующих, например, второму месту, а иметь несколько  значений, соответствующих третьему месту [31].

      Как показывает опыт оценивания учеными Института социально-экономических и энергетических проблем Севера Коми НЦ РАН (ИСЭПС) [31] интервальное ранжирование-стандартизация позволяет достаточно точно определить рейтинг по индикатору (индикаторам) по формуле с округлением до целого числа.

      Ранжирование  отдельных индикаторов создает  условия интегрирования разнообразных  индикаторов посредством расчета  сводного рейтинга. Он может быть среднеарифметическим или средневзвешенным. Второй способ требует определения весовых  коэффициентов отдельных индикаторов, что, как правило, субъективно, а потому практически не используется. Более точным является интервальное ранжирование, предполагающее определение интервала изменения конкретного индикатора в группе, включающей муниципальных образований и тождественное стандартизации к максимальному значению индикатора. Интерпретация результатов предполагает группировку рейтинговых значений по критериальному признаку, в нашем случае социально-экономическому состоянию. Ее картографическое отображение дает дополнительный материал для диагностики [31].

      Ситуация, складывающаяся в России в последнее  время, свидетельствует о расхождении  между потребностями в информации органов управления муниципальным  образованием и возможностями действующих  систем информационного обеспечения. Вследствие этого, возникает необходимость создания новой, более полной и адекватной комплексной системы информационно-аналитической поддержки управления с применением современных средств обработки информации. Основой составляющей, подобного рода систем, выступает система социально-экономического мониторинга.

      Мониторинг  организуется для того, чтобы своевременно отслеживать ключевые индикаторы жизнедеятельности  муниципального образования. Для исполнения координирующих и контрольных функций  при реализации намеченных планов и программ, для ранней диагностики негативных процессов и оценки их влияния на деятельность главных подсистем муниципального образования его руководство стремится организовать текущее наблюдение и контроль основных факторов муниципального развития. Чем раньше с помощью сигнальных показателей будут определены основные причины возникновения экономических диспропорций и социальной напряженности, тем меньше ресурсов потребуется для их последующего устранения [27].

      Наибольшей  достоверностью обладает информация от официальных источников, да и она не полностью отражает реальное положение дел. Наименее достоверна информация, получаемая от самих граждан, отражающая их благосостояние и социальное положение. Характерной чертой менталитета наших граждан является недоверие к государству, недостаточная открытость общества и экономики, поэтому публикуемые показатели, оценивающие благополучие отдельного человека или города в целом (например, показатели внутреннего продукта и дохода) содержат неточности.

      Кроме того, используется обширный массив статистических данных, получаемых при содействии различных муниципальных служб. Группа специалистов периодически пересматривает эти данные, составляет на их основе обновляемый отчет, включающий пересмотренные в соответствии с текущим моментом рекомендации. Различные местные органы и учреждения могут опираться на него при составлении их собственных планов, бюджетов и документов, определяющих муниципальную политику [27].

      Выше  обозначенная проблема лишь следствие того, что информационные и технические базы муниципальных образований находятся на разных уровнях развития. Следующей проблемой в организации системы мониторинга является отсутствие информационного обеспечения системы сбора информации.

      Кроме этого, закрытость имеющихся информационных и статистических данных о развитии муниципального образования для общественности не способствует развитию муниципального образования. Для привлечения инвестиций органы управления стараются делать акцент на стабильные показатели. Это отвлекает от не совсем благополучных моментов развития муниципального образования внимание выше стоящих уровней управления, что уменьшает возможности получения реальной и главное своевременной помощи муниципальным образованием [21].

      Статистические  данные, характеризующие ситуацию в муниципальных образованиях, формируются на основе первичной информации о жизни и деятельности граждан, предприятий и организаций, которая собирается из разных источников статистическими службами и различными ведомствами. Центральным звеном в создании этого массива информации выступал Государственный комитет Российской Федерации по статистике (Госкомстат России) (таблица 1) [21].  

Таблица 1 - Источники информации о МО

      В связи с выходом указа президента РФ от 9 марта 2004г. об изменении структуры  системы органов исполнительной власти функции и полномочия Госкомстата  России возложены на Федеральную  службу государственной статистики [33]. Кроме того, вопросами муниципальной статистики в той или иной мере занимается ряд других организаций - как государственных, так и негосударственных. 
 
 
 
 

      2.2рПодходы к организации мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований 

      Исследование  основных способов формирования информационной базы мониторинга позволяет сделать вывод о существовании различных подходов к мониторингу социально-экономического развития муниципальных образований. Их сущность раскрывается в используемой системе индикаторов, накладывающей отпечаток на всю систему сбора, обработки и анализа информации.

      За  рубежом рост внимания к проблеме разработки систем социально-экономических  индикаторов для мониторинга  условий общественного развития был отмечен уже в 1970-х годах. В это время появилось большое количество методических работ, посвященных данной тематике (Flax MJ. А Study in Comparative Urban Indicators: Conditions in Eighteen Large Metropolitan Areas, Washington DC, Urban Institute, 1972; Cohn W. The Quality of Life and Social Indicators, New York: NBER, 1972; Stuart D.G. Urban Indicators and their role in planning) [23]. Чуть позднее стали появляться системы индикаторов, обновляемые на регулярной основе, в которых приводились результаты статистического анализа зависимостей между разными социально-экономическими индикаторами. Примером здесь могут служить издания сборника World Handbook of Political and Social Indicators [23], вышедшие в 1974, 1978 и 1982 гг. В 1978 году Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) начала разработку социально-экономических индикаторов, специально предназначенных для оценки качества управления в рамках городских территорий. Однако необходимо отметить, что разработанные ОЭСР индикаторы так и не были применены на практике [23].

      Одновременно, начиная с середины 1970-х годов, за рубежом особое распространение  приобрели исследования качества жизни  в городах. Значительное внимание при этом уделялось разработке самой концепции качества жизни в поселениях человека и, в первую очередь, в городах как наиболее мобильно развивающихся системах общественной жизнедеятельности. С учетом различных параметров городской среды составлялись всевозможные международные и национальные рейтинги городов. Яркими примерами здесь могут служить работы Liu B.C., серийное издание Places Rated Almanac [23], вышедшее впервые в 1981 году и др. Упор в этих работах делался на проведении сопоставлений между городами, на основе присвоенных городам рангов в общей выборке, в то время как совокупность индикаторов, задействованных при построении рейтингов, чаще всего не носила системного характера и в результате не могла представлять собой универсальный инструмент мониторинга социально-экономического развития городских территорий [23]. Полученные рейтинги давали лишь весьма общую характеристику состояния той или иной сферы городского развития (системы образования, здравоохранения, демографической картины и др.), в то время как целый ряд компонентов городской экономики (бюджетная сфера, рынок нежилой недвижимости, экономическая база города) в расчет практически не брался в виду довольно узкого истолкования понятия городского качества жизни как совокупности условий проживания людей в условиях городской среды. И все же именно в период середины-конца 1970-х годов в первую очередь среди исследователей-урбанистов в развитых странах, а затем и в кругу представителей местных властей закрепляется представление о важности индикаторов как одного из ключевых инструментов повышения эффективности городского управления. Это представление основывалось на понимании того, что индикаторы позволяют посредством определенных наглядных цифровых значений выделить и формализовать проблему, дать в конечном итоге комплексное представление о предмете исследования. В качестве одного из первых научных трудов, где была предложена универсальная система индикаторов социально-экономического развития городов как инструмент мониторинга на местном уровне, можно отметить работу профессора Государственного университета Ратгерс Д.Хьюза (Urban Indicators, Metropolitan Evolution and Public Policy, 1974). В работе приводится анализ динамики развития городских территорий с помощью специальной разработанной системы показателей [23]. Среди большого разнообразия национальных систем мониторинга городского развития особо выделяется система, разработанная Департаментом транспорта, местного самоуправления и регионального развития Великобритании (DTLR). Эта система, по сути, олицетворяет собой целый класс разработок в области мониторинга городского развития. Ее задача - с помощью специфического набора индикаторов дать оценку сложившейся в городе системы предоставления общественных услуг и тем самым оценить эффективность деятельности местных органов власти. Кроме того, отдельным элементом системы индикаторов DTLR является установление целевых нормативов для достижения требуемого качества предоставления общественных услуг. В упомянутой ориентации на оценку деятельности местных властей заключается коренное отличие данного класса систем индикаторов от большинства других систем, где основной акцент сделан на характеристике условий жизни людей в городах как системах, подвергающихся воздействию большого количества внутренних и внешних факторов, и где не производится напрямую оценка действий правительства.

      В своей структуре система индикаторов DTLR содержит индикаторы трех основных типов:

• индикаторы состояния системы предоставления общественных услуг;
• индикаторы - целевые ориентиры;
• результаты обследований удовлетворенности населения качеством предоставления услуг и деятельности местного правительства [23].

      Индикаторы  состояния приводятся по каждому  виду общественной услуги. Например, по сектору жилищных услуг приводится перечень из 34 показателей, каждый их которых должен отражать достижение определенных целей в жилищной политике местных властей. По большинству индикаторов местные власти должны представлять отчет в вышестоящие органы власти. По сути дела система индикаторов, предложенная Департаментом транспорта, местного самоуправления и регионального развития Великобритании (DTLR) являет собой наиболее яркий пример реализации на практике схемы индикативного планирования. Системы индикаторов, аналогичные британской системе DTLR, разработаны и успешно реализуются в централизованном порядке на практике в Финляндии (проект VERTI), в Швеции (Local Welfare Management Systems), в целом ряде других стран, в первую очередь в странах Запада, обладающих развитой и хорошо финансируемой системой сбора статистических данных [23].

      В США схемы индикативного планирования чаще реализуются отдельными муниципалитетами, а также отраслевыми департаментами федерального (Департамент здравоохранения) и штатного (Департамент национальных ресурсов штата Миннесота и др.) уровней. Особого внимания при рассмотрении американского опыта разработки индикаторов социально-экономического развития заслуживает целая серия проектов в области оценки деятельности местных и региональных органов власти. С 1984 года в стране действует специальный негосударственный орган - Совет по стандартам финансовой отчетности для правительств Government Accounting Standard Board [23], деятельность которого заключается в методической и информационной поддержке правительств штатов, графств, городов и других самоуправляющихся территориальных образований в части представления финансовых результатов своей деятельности. Среди наиболее успешных и высоко котирующих разработок в области мониторинга деятельности органов власти в США следует выделить проект Максвелловской школы при Сиракьюзском университете Government Performance Project, реализация которого ведется с 1999 года. В рамках проекта оцениваются деятельность правительств субфедерального уровня. В 1999 и 2001 годах проводилась комплексная оценка деятельности правительств всех 50 штатов США (за 1998 и 2000 годы соответственно). В 2000 году производилась оценка качества городского управления в 1999 году в 35 крупнейших городах США. В 2002 - аналогичное исследование было проведено для 40 графств США [23]. Оценка деятельности субфедеральных органов власти в рамках проекта Максвелловской школы проводится по 5 позициям: финансовый менеджмент, человеческие ресурсы, информационные технологии, управление капитальными ресурсами, качество организации мониторинга результатов собственной деятельности (предоставление услуг, реализация стратегического плана развития территории). Экспертным путем по специально разработанной 12-шаговой шкале оценивается состояние той или иной позиции в управлении.