Мониторинг социально-экономического развития муниципального образования (на примере МО г. Геленджик)

      В конце 2006 года в Краснодарском крае создается специализированная организация  государственное учреждение (ГУ) Центр  стратегических разработок, которые  возглавил А. Тернавский. В сферу деятельности новой организации и вошла организация работ по разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Краснодарского края.

      В январе – марте 2007 года ГУ Центр  стратегических разработок подготавливает проект Распоряжения Главы администрации Краснодарского края «Об организации разработки стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Краснодарского края», который принимается в июне 2007 года [42]. Вместе с проектом Распоряжения ГУ КК ЦСР готовит Приложение к Распоряжению «Структура стратегии развития муниципального образования Краснодарского края», описывающее общие требования и содержание разделов муниципальных стратегий. В качестве обязательного требования при разработке стратегий муниципалитетам предписано ввести элементы индикативного планирования  во все основные элементы разрабатываемой стратегии (что является прямым нарушение самой логики стратегического планирования). Особое внимание должно быть уделено разделу «Ожидаемые результаты». Здесь муниципалитетам предписано отразить прогнозные показатели на перспективу вплоть до 2020 года [42].

      В целях мониторинга экономического и социального развития муниципальных  образований при разработке стратегии, Распоряжением [42] утвержден перечень основных показателей и критериев оценки социально - экономического положения и динамики развития муниципальных образований края. Данный перечень критериев оценки социально - экономического развития является рекомендуемым для включения собранной информации в стратегии местного развития и используется в основном для представления итоговой, сводной информации о развитии муниципального образования и прогнозируемых перспективах его развития. Вместе с тем данный перечень показателей является лишь рекомендуемым, реальное использование социально-экономических индикаторов определяется возможностями по их получению и характером самой стратегии муниципалитета.

      Следует отметить, что возможности получения  всего массива информации представляется затруднительным ввиду отсутствия отлаженной системы сбора данных в муниципальных образованиях. Рекомендованная структура системы показателей повторяет систему «Унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования» разработанную Госкомстатом РФ в 1998 году (даже не новую 2002 года), и, следовательно, обладает теми же недостатками. А именно – слишком большое количество показателей и отсутствие реальных возможностей их сбора со стороны местных органов власти. Не меньше вопросов вызывает сам набор показателей – некоторые из них являются очень спорными с точки зрения стратегического планирования (например, число избирателей, проголосовавших за «Единую Россию» [42], при этом аналогичных показателей по другим политическим объединениям не требуется). Есть и другие проблемы. В работе был проведен анализ состояния мониторинга социально-экономического развития муниципалитетов, формируемого в муниципалитетах при осуществлении стратегического планирования местного развития. В качестве объектов анализа были выбраны, помимо самого города-курорта Геленджика следующие муниципальные образования: город-герой Новороссийск, Туапсинский муниципальный район, город-курорт Сочи и город-курорт Анапа имеющие как схожие, так и различные черты (близость к морю, возможности развития курортов и т.д.).

      По  результатам анализа была составлена таблица, характеризующая состояние  системы стратегического мониторинга  в данных муниципальных образований (таблица 2). 
 

    Таблица 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Таблица 2 составлена на основе проведенного обзора стратегий социально-экономического развития рассматриваемых муниципальных  образований.

      Из  таблицы 2 следует, что все рассматриваемые  муниципальные образования имеют  разработанные и принятые стратегические документы своего социально-экономического развития.

      В основном это стратегии развития муниципального образования, ориентированные  на один и тот же период времени  – до 2020 года. Исключение составляет лишь город Новороссийск, где помимо стратегии разработана и принята концепция социально-экономического развития города-героя, играющая роль скорее «внутреннего документа» декларативного характера о намерениях местной администрации, чем реальной программы действия органов местного самоуправления.

      В качестве методических основ при разработке стратегий в основном использовались методики, разработанные Государственным учреждением Краснодарского края «Центр Стратегических разработок» и департаментом экономического развития Краснодарского края.

      Обращает  на себя внимание то, что далеко не все стратегические документы разработаны самими администрациями, например, стратегии Туапсинского района, города-курорта Сочи и города-героя Новороссийска разрабатывали внешние консультационные организации.

      В целом, проблемы, на решение которых ориентированны данные документы, не являются стратегическими в стратегическом смысле, т.е. здесь можно говорить скорее об оперативном планировании, а не о стратегическом.

      Если  рассматривать стратегии с точки  зрения технологии стратегического планирования, то обращает на себя внимание несколько фактов.

      Первое. Собственные возможности сбора  информации для разработки  стратегических планов у муниципалитетов практически  отсутствуют, вместо этого в рассматриваемых  стратегиях использованы лишь широкодоступные муниципалитетам данные официальной статистики. Это в свою очередь обуславливает низкий уровень, проводимого анализа, или полное его отсутствие, на результаты которого должны опираться предложения по стратегическому развитию муниципального образования. В лучшем случае муниципальное образование основывается на результатах, полученных методом SWOT-анализа, который, безусловно, требует проведения, но носит скорее рекомендательно-познавательный характер и призван лишь указать направление дальнейших исследований.

      Применяемые системы показателей практически  не учитывают специфики муниципальных  образований. Например, средний уровень  заработной платы или объем оказанных  услуг населению – безусловно, важные показатели, но с точки зрения стратегического планирования они не дают даже малейшего представления о внутренних процессах, протекающих в сообществах и обуславливающие состояние официальной статистики. Например, такой показатель как индекс Джини (отношение 10 процентов населения с самыми высокими доходами к 10 процентам – с самыми низкими), позволил бы более аргументировано судить о состоянии доходов населения и напряженности ситуации в данной сфере, чем их усредненное значение. Не меньшее нарекание вызывает использование типовых показателей, например, объемов продукции сельского хозяйства и т.п. Если учесть, что рассматриваемые муниципалитеты никак не относятся к черноземной и аграрной зоне Краснодарского края, то становится очевидным факт выполнения некого единого краевого формуляра, формы для разработки их стратегии. Данные показатели не имеют большого значения в развитии этих территорий. Здесь основной отраслью является курортная сфера и рекреация, торговля, строительство. Перспективы развития именно этих, а не всех сфер экономики, определяют векторы социально-экономического развития курортных территорий. Включение в стратегии рассмотрения других сфер можно считать ненужным отвлечением внимания от сформированных точек роста и развития рассматриваемых территорий. С другой стороны, полностью отказаться от рассмотрения всего спектра местного экономического и социального развития было бы неправильно. Необходим баланс проводимого анализа и используемых показателей. Например, общий поверхностный анализ всех сфер и отраслей экономики и социальной сферы и углубленный в части базовых отраслей, играющих ключевую роль в развитии территорий. Такой подход должен способствовать большему учету местной специфики и повышению объективности последующих этапов целеполагания в рамках стратегического планирования.

      Второе. Все рассмотренные стратегии  разработаны без участия населения. Если рассматривать данный момент с  позиции технологии стратегического  планирования, то именно население  является основным «заказчиком» стратегии, так как её результаты самым непосредственным образом влияют на показатели его жизнедеятельности. На практике же население оказывается самым отвлеченным от процесса развития субъектом. Разработчики стратегии не только не поинтересовались у граждан (например, через соцопросы), какие проблемы нужно решить, но и о том какие пути решения граждане сочли бы наиболее подходящими, оказали бы поддержку в их реализации. Вместо этого стратегии были сверстаны в кабинетах муниципальных администраций и внешних (московских) консультационных агентствах. В их основ лежат не реальные проблемы граждан, а немногочисленные доступные показатели официальной статистики. Данный подход значительно снижает качество стратегического планирования.

      Представляется, что учет мнения населения является неотъемлемой частью не только формирования стратегии, но и контроля параметров её реализации и поэтому, безусловно, должен быть неотъемлемой частью стратегического мониторинга.

      Принятые  документы в большинстве своем  ограничено доступны для населения и других заинтересованных сторон, результаты реализации стратегических планов поддаются интерпретации только специалистам, и как следствие, население не обладает возможностью отслеживать происходящие в муниципальном образовании изменения.

      Отсутствует увязка с внешними партнерами муниципального образования - субъектом РФ, в составе которого находится данное муниципальное образование с планами прилегающих территорий других муниципальных образований.

      Третье. В рассмотренных стратегиях широко присутствуют данные хозяйствующих субъектов – предприятий и организаций различных форм собственности. Эти данные включены как прогнозные показатели их деятельности в стратегические документы муниципалитета. Представляется, что данный подход крайне некорректен. Настоящая стратегия должна предполагать изменение сложившейся ситуации. Вместо этого рассматриваемые стратегии в определенной части лишь являются обобщениями планов развития самих предприятий (форма отчета о планируемых действиях) и не предполагают действий в отношении этих предприятий со стороны местной администрации.

      Особый  интерес вызывает раздел «Ожидаемые результаты». Он представляет собой  соединение прогнозных значений официальной  статистики, муниципальных структур и хозяйственных планов предприятий. По сути, он выполнен в стиле «как мы развиваемся сегодня - такими мы будем завтра». Здесь не видно последствий внесенных стратегией изменений. Это лишь констатация сложившегося вектора развития и хозяйственных планов предприятий.

      Это очень важный момент, так как он в корне меняет всю суть стратегического документа. По сути изменения не предполагаются, и стратегия сводится к контролю за выполнением хозяйствующими субъектами собственных планов деятельности и не более.

      В заключение некоторых стратегий, например, стратегии города-курорта Геленджика есть раздел «Мониторинг реализации стратегии», приведем некоторые его выдержки [46]:

      «Мониторинг реализации стратегии предусматривает  использование рычагов экономической, финансовой и бюджетной политики, в том числе:

      а) прямое финансирование мероприятий и проектов из федерального, краевого и местного бюджетов;

      б) привлечение собственных средств участников Стратегии, средств частных инвесторов и кредитных ресурсов;

      в) использование различных форм государственной и муниципальной поддержки, в их числе:

       1) содействие в организации кампаний и других объединений для финансирования крупных инвестиционных проектов, в том числе, с участием иностранных инвесторов;

       2) распространение информации о наиболее эффективных и актуальных инвестиционных проектах на российских и международных выставках, мероприятиях;

       3)   содействие инвесторам в привлечении кредитных ресурсов.

      Администрация муниципального образования город-курорт Геленджик осуществляет общее руководство  за реализацией  мероприятий. Координатором Стратегии является управление экономики администрации муниципального образования город-курорт Геленджик [46].

      Заказчик  Стратегии осуществляет:

• формирование плана реализации мероприятий на очередной финансовый год, обоснований для отбора первоочередных проектов, защиту этих предложений в соответствующих органах исполнительной власти Краснодарского края;
• анализ количественных и качественных параметров состояния и развития отраслей экономики города-курорта Геленджик;
• подготовку в установленные сроки годовых отчетов о ходе реализации Стратегии департаменту экономического развития Краснодарского края» [46].

      Очевидно, что данный текст не имеет отношения  к мониторингу стратегии. Здесь  не предполагается получать новую информацию или сравнивать достигнутые показатели с ожидаемыми результатами и т.п. Скорее речь идет о части механизма реализации стратегии, но никак не о технологии стратегического мониторинга.

      Рассмотрим  более подробно стратегию социально-экономического развития город-курорт Геленджик до 2020 года с точки зрения характера содержащейся в ней информации и качества проведенного мониторинга социально-экономической ситуации в целом.

      Стратегия города-курорта состоит из шести  разделов [46]: