Personalvadiba valsts iestade

Tas pats princips attiecas arī uz publisko tiesību juridisko personu – valsti. Valsts nevar tikt izveidota, dibināta, ja tās konstituējošā (dibināšanas) aktā (kam nav jābūt formāli vienotam aktam) nav noteikti tās orgāni.

Arī nodibinot Latvijas valsti, Tautas Padomes pieņemtajā  valsts dibināšanas aktā tika noteikti Latvijas valsts orgāni:

 

(........)

Latvijas Tautas Padome, atzīdama sevi par vienīgo augstākās varas nesēju Latvijas valstī, pasludina, ka:

1)  Latvija – apvienota etnogrāfiskajās robežās (Kurzeme, Vidzeme un Latgale) ir patstāvīga, neatkarīga, demokrātiski-republikāniska valsts. Satversmi un attiecības ar ārvalstīm noteiks tuvākā Satversmes Sapulce, sasaukta uz vispārīgu, abu dzimumu, tiešu, vienlīdzīgu, aizklātu un proporcionālu vēlēšanu tiesību pamatu.

2)  Latvijas Tautas Padome ir nodibinājusi kā augstāku izpildu varu Latvijā – Latvijas Pagaidu Valdību.

(........)

 

Šajā Latvijas valsts dibināšanas aktā – kas kopā ar 1918.gada 17.novembra Tautas Padomes politisko platformu no valststiesiskā viedokļa ir pirmā Latvijas valsts konstitūcija – ir noteikti divi pirmie Latvijas valsts orgāni – Tautas Padome, kas ir valsts varas augstākais nesējs (ar formāli neierobežotām pilnvarām), un Pagaidu valdība, kas ir Tautas Padomei pakļauts izpildorgāns.

Svarīgi ir atzīmēt, ka par valsts orgāniem ir uzskatāmi tikai tādi valsts veidojumi, kuri tieši un nepastarpināti sadala savā starpā valsts kompetenci.  

Konstitūcijas un vispārējo tiesību principu ietvaros valsts ir viskompetenta (omnipotenta). Taču šī visaptverošās kompetences realizācijas tiesības resp. pienākumi ir sadalīti starp valsts orgāniem. Nevar būt valsts kompetence, kas nav piešķirta kādam tās orgānam. Un otrādi: visu valsts orgānu kompetenču summa veido valsts kopējo, visaptverošo kompetenci (kuras robežas nosaka konstitūcija un tai pāri stāvošie vispārējie tiesību principi).

Tomēr izņēmuma kārtā  valsts, kas jau ir nodibināta, automātiski nezaudē savu valsts statusu, ja tās orgāni pilnīgi vai daļēji nedarbojas (piemēram, sacelšanās, kara, okupācijas rezultātā).

Arī Latvijā  no 1940.gada 17.jūnijam līdz 1990.gada 4.maijam praktiski neviens valsts orgāns nedarbojās (izņemot divas valdības iestādes –  sūtniecības Vašingtonā un Londonā, un fragmentāri arī  citas diplomātiskās pārstāvniecības). Taču sakarā ar to, ka Latvijas okupācija un aneksija starptautiski netika atzīta, Latvijas valsts turpināja eksistēt kā tiesībspējīgs starptautisko un iekšējo publisko tiesību subjekts, taču tā šajā laikā nebija rīcībspējīga.

Teorētiski pastāv iespēja, ka valstij ir tikai viens orgāns. Šodien šāda valsts ir tikai Vatikāns – tās vienīgais valsts orgāns ir pāvests. 

Taču visās citās valstīs pastāv vairāki valsts orgāni. Klasiski tādi ir četri: valsts galva (monarhs vai prezidents), parlaments, valdība, (augstākā) tiesa. Daudzās valstīs pastāv arī citi valsts orgāni: ombuds, Valsts kontrole, konstitucionālā tiesa u.c.

Demokrātiskas valsts konstitūcija, sadalot valsts (sākotnēji visaptverošo kompetenci) starp valsts orgāniem, vadās no varas dalīšanas principa, kas ir viens no modernas demokrātiskas valsts pamatprincipiem.

Saskaņā ar šo principu, kuru pirmo reizi formulējis Monteskjē savā 1748.gadā  izdotajā darbā “De l‘Esprit des Lois” /Likuma gars/, visa valsts vara (resp., valsts kopējā kompetence) tiek sadalīta trijās daļās – likumdevēja varā, izpildvarā un tiesu varā. Šīs varas tomēr nestāv viena otrai blakus, bet noteiktā sistēmā papildina un kontrolē viena otru, izveidojot to savstarpējas atkarības jeb “līdzsvara un atsvara” (checks and balances) sistēmu. Tās uzdevums ir novērst varas uzurpācijas tendences ikkatrā no trim varām.

Tā kā valsts vara (kompetence) un tātad arī šie trīs varas atzari var tikt realizēti tikai caur valsts orgāniem, tad tie lielā mērā  ir pierēķināmi kādai no šīm trim varām - resp., to kompetence vai vismaz to kompetences smagumpunkts ietilpst kādā no šo triju varu sfērā. Tā piemēram, parlaments ir orgāns, kas realizē valsts likumdevēja varu, valdība – izpildvaru, tiesa – tiesu varu.

Tomēr no tā nedrīkst secināt, ka šo orgānu kompetences vienmēr ekskluzīvi ietilpst tikai vienā no trim valsts varas atzariem. Lai izveidotu nepieciešamo šo triju varu “līdzsvara un atsvara” sistēmu, kā arī lai nodrošinātu visas valsts efektīvu funkcionēšanu kopumā, no šī “ideālmodeļa” ir jāpieļauj lielākas vai mazākas atkāpes. 

Piemēram, likumdošanas kompetence (t.i., kompetence izdot vispārsaistošus normatīvus aktus) parasti ir piešķirta ne tikai galvenajam likumdevēja orgānam –  parlamentam, bet pakārtota likumdošanas kompetence bieži ir piešķirtas arī valdībai (kurai bez tam ir tiesības piedalīties likumdošanas procesā parlamentā, sagatavojot un ierosinot likumprojektus).  Valsts galvam (prezidentam, konstitucionālajam monarham) – parlamentārās demokrātijas iekārtā bieži vien ir piešķirti visu triju varu atzaros ietilpstošas kompetences (piemēram – likumprojekta ierosināšanas tiesības parlamentā – kompetence, kas ietilpst likumdošanas varā, virsvadība pār bruņotiem spēkiem – kompetence, kas ietilpst izpildvarā,  noziedznieku apžēlošanas tiesības – kompetence, kas ietilpst tiesu varā).

Orgāns ir juridisks veidojums, kurš var reāli sākt darboties tikai tad, ja šī orgāna uzdevumus izpilda konkrēti cilvēki – amatpersonas. Valsts amatpersona tātad valststiesiskā izpratnē ir fiziska persona, kurai konkrēti ir uzdots veikt valsts orgāna kompetencē ietilpstošas funkcijas (uzdevumus).

Valsts amatpersonas rīcība tiek pierēķināta attiecīgajam valsts orgānam kā  šī orgāna rīcība, savukārt šī orgāna rīcība tiek pierēķināta valstij kā juridiskai personai.  Tātad uz ārpusi amatpersonas rīcība ir valsts rīcība – ar no tā izrietošajām juridiskajām sekām,  it sevišķi atbildību.

Šodien Satversme nosaka septiņus Latvijas valsts (kā sākotnējas publisko tiesību juridiskas personas) orgānus:

-  Pilsoņu kopumu (Satversmes 2.,78.,80.pants),

-  Valsts prezidentu (35.pants),

-  Saeimu (5.pants),

-  Ministru kabinetu (55.pants),

-  Valsts kontroli (87.pants),

-  Augstāko tiesu (82.pants),

-  Satversmes tiesu (85.pants).

Visa Latvijas valsts vara tātad ir izsmeļoši sadalīta starp šiem septiņiem Latvijas valsts orgāniem. Ja palielina viena valsts orgāna (piemēram, Valsts prezidenta) kompetenci, tad tas iespējams tikai uz citu valsts orgānu varas vai kompetences rēķina.

Konstitūcijā noteiktie valsts orgāni var būt vai nu vienpersoniski vai koleģiāli.   No Satversmē noteiktajiem septiņiem valsts orgāniem tikai Valsts prezidents ir vienpersonisks Latvijas Republikas orgāns, bet visi pārējie – koleģiāli orgāni.  Tātad Valsts prezidents ir vienlaikus Latvijas Republikas orgāns un valsts amatpersona, bet, piemēram, ministrs ir valsts amatpersona un tas kopā ar citiem ministriem veido koleģiālu Latvijas valsts orgānu – Ministru kabinetu.

 

2.2. Valdība un valsts pārvalde

 

Izpildvaras realizācija, kas ir valdības kā valsts orgāna galvenais uzdevums, ir tik apjomīgs uzdevums, ka to nevar veikt valdība (ministri) pati. Tādēļ Satversme paredz, ka valdība var izveidot pārvaldes iestādes un deleģēt tām īstenot daļu no savas kompetences, ar padotības mehānisma palīdzību paturot kontroli un atbildību par deleģēto uzdevumu izpildi (sal. Satversmes 58.pantu).

Tādēļ valsts pārvaldes iestādes rīcība gan politiski, gan juridiski pierēķināma valdībai kā par izpildvaras realizāciju atbildīgajam valsts orgānam. Tas nozīmē, ka valdība atbild gan par valsts pārvaldes darbību kopumā, gan par katra valsts pārvaldes darbinieka rīcību.

Tiesības deleģēt (obligāti paturot kontroli un atbildību) daļu no savas Satversmē noteiktās kompetences sev padotām iestādēm ir tikai vienam valsts orgānam – valdībai.  Citi valsts orgāni – Valsts prezidents, Saeima, Valsts kontrole, Augstākā  tiesa, Satversmes tiesa – gan drīkst izveidot sev padotas iestādes (parasti sauktas par kanceleju), taču tās var būt tikai attiecīgo orgānu apkalpojošas iestādes. Tām, atšķirībā no valsts pārvaldes iestādēm, nevar tikt deleģēta daļa no paša orgāna kompetences.

Piemēram, Valsts prezidenta kanceleja nedrīkst pati pieņemt lēmumu par apžēlošanu, bet gan tikai sagatavot Valsts prezidenta kā valsts orgāna personīgi pieņemtu apžēlošanas lēmumu. Šāda kārtība, atbilstoši Satversmes prasībām, ir korekti noteikta arī 1998.gada 16.jūnija Apžēlošanas likuma 8. un 10.pantā. Turpretim valsts pārvaldes iestāde, kam piešķirta attiecīga kompetence, arī tad, ja tā rīkojas atbilstoši augstākas iestādes vai valdības konkrētam rīkojumam, pati pieņem attiecīgo lēmumu (piemēram, par autovadītāja tiesību izsniegšanu pilsonim N.), tomēr šis lēmums tiek automātiski pierēķināts valdībai kā valsts orgānam. Abos – gan apžēlošanas, gan autovadītāja tiesību izsniegšanas – gadījumos šie valsts orgānu lēmumi tiek tālāk pierēķināti valstij kā attiecīgajai publisko tiesību juridiskai personai.

Praksē šī “smalkā” atšķirība var kļūt nozīmīga, piemēram, ierēdņu disciplināratbildības vai zaudējuma atlīdzības un regresa gadījumos.

Valdība kopā ar tai padotām valsts pārvaldes iestādēm veido vienotu, stingri hierarhisku izpildvaras realizācijas sistēmu.

Tajā pastāv darba dalīšana: valdības galvenie uzdevumi ir noteikt valsts politikas virzienus un mērķus, pareizi organizēt un uzraudzīt valsts pārvaldes iestādes, kā arī pašai pieņemt svarīgākos konkrētos lēmumus (izpildvaras politiskās funkcijas). Valsts pārvaldes galvenais uzdevums turpretim ir realizēt parlamenta un valdības normatīvos aktus (t.i., tajos ietverto tautas politisko gribu) konkrētajā gadījumā, valdības konkrētos rīkojumus, kā arī valdības uzdevumā plānot un sagatavot valdības lēmumus un nākotnes politiskos plānus (izpildvaras administratīvās funkcijas).

No valststiesiskā viedokļa valdības un tai padotās pārvaldes darbības jomas (kompetence) un atbildība ir identiskas. Tā kā  valsts pārvaldes iestādes ir padotas valdībai, tad tās valststiesiskā izpratnē ir uzskatāmas par valsts orgāna “valdība” subordinētām struktūrvienībām, kas valdības vadībā un uzdevumā pilda daļu no tiem uzdevumiem, kas konstitūcijā ir uzdoti valdībai. 

Viduslaiku valsts organizācija bija saskaldīta. Valsts vara bija sadalīta starp daudziem tās nesējiem (valdniekiem un vasaļiem), kuri viens ar otru atradās koplicētās un savstarpēji daļēji pretrunīgās atkarības attiecībās. 

Grūtpilnā procesā no tās izveidojās absolūtiskā  centralizētā valsts ar karali-vienvaldnieku kā valsts varas iemiesojumu un “īpašnieku” priekšgalā.

Taču absolūtiskajai valstij transformējoties par konstitucionālo valsti un vienlaikus valsts pārvaldes organizācijai kļūstot arvien kompleksākai un attīstoties, valsts (rīkojoties caur saviem orgāniem), sākot ar 18. un 19.gs., sāka veidot jaunas, juridiski patstāvīgas publisko tiesību juridiskas personas. Tādā veidā valsts vara tās “malās” atkal vairāk vai mazāk “izplūst”.

Šāda situācija pastāv arī mūsdienās. Ja vēlamies, varam uzskatīt, ka šodienas   situācija atrodas starp abiem vēsturiskajiem pretpoliem: viduslaiku saskaldītās un renesanses/apgaismes laikmeta absolūtiskās centralizētās valsts organizācijas formām (pēdējo vēl krietni pārspēja padomju totalitārā valsts organizācija).

Lai efektīvāk varētu veikt valsts pārvaldes funkcijas –  tātad izpildvaras administratīvās funkcijas - valsts kā sākotnēja publisko tiesību juridiska persona var izveidot jaunu – no valsts atvasinātu - publisko tiesību juridisku personu un nodot tās pārvaldībā daļu no saviem valsts pārvaldes uzdevumiem. Tad tā kļūst par tās konstituējošā pamataktā (dibināšanas aktā, kurš, protams, vēlāk var tikt grozīts) tai nodoto tiesību un pienākumu nesēju un pārvaldes uzdevumu pildītāju.

 

Valsts pārvaldes iestādes, kas tieši ietilpst valsts kā sākotnējas publisko tiesiskās juridiskas personas sastāvā, un kas nav juridiskas personas, veido valsts tiešās pārvaldes institucionālo sistēmu.

Savukārt visas atvasināto publisko tiesību juridiskās personas (resp., to orgāni un iestādes) veido valsts pastarpinātās pārvaldes institucionālo sistēmu.

Parasti valsts deleģētos uzdevumus atvasinātā publisko tiesību juridiskā persona var pildīt vairāk vai mazāk patstāvīgi, taču atbildīgās valsts pārvaldes iestādes pārraudzībā. Šo kompetenci apzīmē par tās autonomo kompetenci. 

Jāatceras, ka „autonomija” nenozīmē „neatkarību”. Valsts pārraudzībai pār autonomo kompetenču īstenošanu ir jābūt pienācīgai un efektīvai, tai jāaptver vismaz atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas rīcības tiesiskuma kontrole, bet tā var saturēt arī citus elementus (piemēram, pārraudzības iestādes tiesības, regulāri pieprasīt ziņojumus u.c.).

Bez tam atvasinātajai publisko tiesību juridiskajai personai pastāvīgi vai atsevišķā gadījumā var tikt uzdots pildīt arī tādus uzdevumus, kuri ir palikuši valsts pārvaldes kompetencē. Šo kompetenci apzīmē par norīkojuma kompetenci. Piemēram, 1994.gada 19.maija Pašvaldību likuma 15.pantā ir noteikta pašvaldību autonomā kompetence, turpretim 9.pantā – norīkojuma kompetence.

Norīkojuma kompetences ietvaros atvasinātā publisko tiesību juridiskā persona, resp., tās orgāni vai iestādes, ir pakļauta attiecīgajai valsts pārvaldes iestādei, t.i., valsts pārvaldes iestādei ir tiesības dot tiešus norādījumus un rīkojumus.

Pildot uzdevumus pēc norīkojuma, atvasināta publisko tiesību juridiskā  persona darbojās kā valsts tiešās pārvaldes sastāvdaļa. Tas nozīmē, ka uz ārpusi tās rīcība, par cik tā atbilst valsts tiešās pārvaldes iestādes vispārējiem priekšrakstiem vai konkrētiem rīkojumiem, tiek pierēķināta nevis attiecīgajai atvasinātajai publisko tiesību juridiskajai personai, bet gan valstij.

Tātad, par zaudējumiem, ko atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas iestāde, pildot uzdevumu pēc norīkojuma, ir nodarījusi privātpersonai, atbild nevis attiecīgās juridiskās personas, bet gan norīkojuma devēja – valsts kā sākotnējas juridiskās personas – budžets.

Atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas tātad ir specifisks valsts pārvaldes (tātad valdības kompetenču sektorā ietilpstošs) veidojums. Tādējādi varam konstatēt, ka valstij, veidojot valsts pārvaldes institūcijas, ir izvēles brīvība: tā var veidot savas valsts pārvaldes iestādes (kas nav juridiskas personas), vai arī izveidot jaunas, tātad atvasinātas publisko tiesību juridisku personas, un kā vienai, tā otrai uzdot pildīt daļu no (sākotnēji) valdības kompetencē ietilpstošajiem administratīvajiem uzdevumiem.

Pastāv vairāki atvasināto publisko tiesību juridisko personu veidi. Trīs galvenie veidi ir: pašpārvaldes, pilntiesīgas autonomas iestādes, publisko tiesību nodibinājumi.

Pašpārvaldes ir personu apvienības, kurām valsts noteiktā apjomā ir piešķīrusi tiesības, izmantojot publisko varu, lemt attiecīgās personu grupas lietas. Personu apvienības locekļi demokrātiskā veidā piedalās pašpārvaldes darbā.

Pastāv teritoriālās pašpārvaldes (pašvaldības), kas ir uz teritoriāla (dzīvesvietas) principa izveidotas personu apvienības, un personālās pašpārvaldes, kas (brīvprātīgi vai piespiedu kārtā) apvieno personas uz dažādu citu kritēriju pamata (galvenokārt, profesionālās pašpārvaldes).

 

Pilntiesīgas autonomas iestādes ir valsts pārvaldes iestādes, kas pašas vienlaikus ir arī publisko tiesību juridiskas personas un kuru mērķis ir apmierināt to lietotāju vajadzības (piemēram, universitāte, līdz privatizācijai arī, piemēram, valsts dzelzsceļš, pasts).

Publisko tiesību nodibinājums ir juridiski nodalīta īpašuma masa, kas  tiek izmantota attiecīgajā  nodibinājuma pamat aktā noteikto mērķu veicināšanai. Latvijā  šī publisko tiesību juridiskās personas forma vēl nav pazīstama, taču Tieslietu ministrijas darba grupa ir izstrādājusi likumprojektu par nodibinājumiem.

Viss iepriekš teiktais par orgāniem attiecas arī uz atvasināto publisko tiesību juridisko personu. Tātad, lai to izveidotu, kā konstituējošs elements tās pamat aktā jāparedz tās orgāni. Ja tas paredzēts attiecīgajā normatīvajā pamat aktā (likumā, statūtos), šie orgāni var izveidot sev padotas pārvaldes iestādes.

Pildot autonomajā  kompetencē ietilpstošos uzdevumus, atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas amatpersonas rīcība tiek pierēķināta attiecīgajam orgānam, bet tā rīcība – savukārt atvasinātajai publisko tiesību juridiskajai personai. Līdz ar to uz ārpusi tiesiskajā satiksmē primāri atbildīga ir nevis valsts, bet gan konkrētā atvasinātā publisko tiesību juridiskā persona. Taču valsts vienmēr paliek sekundāri atbildīga.

Jaunas valsts (tiešās) pārvaldes iestādes vietā izveidot jaunu atvasināto publisko tiesību juridisko personu ir jēga divos gadījumos – ja valsts vēlas attiecīgos valsts pārvaldes uzdevumus nodot pildīt “autonomā režīmā”, padarot to pildīšanu mazāk atkarīgu no valsts tiešās pārvaldes un valdības politikas, un ja valsts šī uzdevuma pildīšanai vēlas izveidot savu, no valsts kopējā budžeta nodalītu finansu apriti. Ar to ir saistīti gan ieguvumi, gan riski.

Pie ieguvumiem bieži varētu pieskaitīt lielāku elastīgumu uzdevumu veikšanā,  mazāku atkarību no politiskām “svārstībām”, augstāku profesionalizāciju, pie pašpārvaldēm – pārvaldes daļēju demokratizāciju, u.c. faktorus.

Pie riskiem pieder demokrātiskās un tiesiskās kontroles vājināšanās un līdz ar to prettiesiskas vai nelietderīgas rīcības riska pieaugums, tendence, sākt darboties savās interesēs, valsts pārvaldes darbības atklātuma mazināšanās, u.c. riska faktori.

Specifisks personālo pašpārvalžu risks ir paškorumpēšanās, savu autonomiju lietojot, lai „iebarikadētos” un izmantotu to savu biedru neattaisnotu (īpaši materiālo) interešu realizēšanai uz sabiedrības, resp., ārpus stāvošu privātpersonu, rēķina.

Tādēļ, pieņemot lēmumu, dibināt jaunu atvasinātu publisko tiesību juridisko personu, kā arī vēlāk uzraugot to darbību, valstij resp. konkrēti atbildīgajam orgānam – valdībai - kā politiski leģitimētai sabiedrības kopējo interešu paudējai ir jāpatur prātā iespējamie riski un nepieciešamības gadījumā jāveic attiecīgi pasākumi (apsverot arī attiecīgās atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas likvidāciju vai reorganizāciju par valsts pārvaldes iestādi).

Valsts kā sākotnēja un pārējās kā atvasinātas publisko tiesību juridiskas personas nav vienlīdzīgas, bet atrodas pakārtotības attiecībās. Tas it sevišķi izpaužas sekojošos trijos aspektos:

Pirmkārt, valsts paliek “saimnieks” jeb „suverēns” pār atvasinātajām publisko tiesību juridiskajām personām. Valsts pēc vajadzības var tās izveidot, likvidēt, grozīt to kompetenci, noteikt darbības vadlīnijas un procedūras u.tml.. Nevienai atvasinātai publisko tiesību juridiskai personai nav subjektīvas tiesības pret valsti uz eksistenci vai noteiktu kompetenci.

 

Otrkārt, valsts paliek atbildīga par atvasināto publisko tiesību juridisko personu darbību. Valstij ir jārūpējas, lai tās rīkotos tiesiski un saprātīgi. Valsts nevar izvairīties no savu uzdevumu pienācīgas pildīšanas, nodibinot atvasināto publisko tiesību juridisku personu un “aizdeleģējot” savus uzdevumus tai. Valsts kā sākotnēja publisko tiesību juridiska persona vienmēr paliek arī (vismaz sekundāri) materiāli atbildīga par atvasināto publisko tiesību juridiskas personas trešai personai nodarīto zaudējumu.

Treškārt, valstij ir jānodrošina pienācīga un efektīva atvasināto publisko tiesību juridisko personu uzraudzība. Tas izriet no Satversmes 1. un 58.panta. Valdībai kā Satversmē noteiktajam izpildvaras orgānam ir jānodrošina, ka visa (gan tiešā, gan pastarpinātā) valsts pārvalde bez izņēmuma darbojas tiesiski un lietderīgi.

Tādēļ pienācīgs un efektīvs uzraudzības mehānisms ir jānodrošina gan likumdošanā, gan konkrētajos atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas statūtos.  Taču efektīva uzraudzība ir jānodrošina arī praksē, izdalot attiecīgus personāla un finansu resursus, lai šāda uzraudzība reāli tiktu veikta.  

 

Valsts pārvaldes vienotība

Neatkarīgi no tā, pie kuras publisko tiesību juridiskās personas attiecīgā iestāde pieder, visām – gan tiešās, gan pastarpinātās - valsts pārvaldes iestādēm jāveido vienota, savstarpēji saskaņota valsts pārvaldes sistēma.

Tas izriet no demokrātijā  noteiktajām sabiedrības un valsts savstarpējām attiecībām. Sabiedrība (caur demokrātisko politisko procesu) uzdod valstij veikt noteiktus pārvaldes uzdevumus - kas noteikti konkrētajā likumdošanā un tādēļ pastāvīgi mainās. Dažādas juridiskās un organizatoriskās formas ir tikai instrumenti valsts rīcībā, lai realizētu šos uzdevumus. Valstij – resp., tās orgāniem politiskajā līmenī (valdībai, parlamentam) - starp šiem instrumentiem ir jāizvēlas visefektīvākais, lai šo uzdevumu  vislabāk veiktu.

Pašiem šiem instrumentiem – dažādām publisko tiesību juridiskām personām, valsts pārvaldes iestādēm – nav nekādas pašvērtības. Tāpat arī izvēle starp šiem dažādajiem instrumentiem nekādā ziņā nedrīkst ietekmēt indivīda tiesības.

Kamēr privāto tiesību juridiskas personas (biedrības u.c.) neveido nekādu kopīgu institūciju, tikmēr visas publisko tiesību juridiskās personas – valsts kā sākotnējā un pārējās atvasinātās – veido kopēju valsts tiesisku veidojumu: valsti plašākajā nozīmē.

Tāpēc publisko tiesību juridiskā persona nevar juridiski būt tikpat “brīva” kā privāto tiesību juridiskā persona.  Jebkurai publisko tiesību juridiskajai personai ir jāiekļaujas šajā kopējā, pāri tai stāvošā veidojumā „valsts”, un jāveic tajā noteikta funkcija. “Valsts” kā šāds visu ar publisko varu apveltīto institūciju kopums ir sabiedrības demokrātiskās pārvaldības objekts. Tādēļ jebkuras valsts pārvaldes sastāvdaļas – juridiskas personas vai iestādes partikulārisms, jebkurš resorisms, ir bīstams valsts kopējai funkcionēšanai – kalpošanai sabiedrībai.