Особенности производства дознания и проблемы его совершенствования

В очередной раз на опасность сращивания процессуальной и оперативно - розыскной функции обратил внимание А.И. Александров. Задаваясь вопросом, к кому ближе сегодня следователь - к сыщику или судье, он отвечает: «... если жестко ставить вопрос: кто следователь - сыщик или судья? Ответ будет тоже жестким: судья, только судья. У сыщика и судьи разная философия, разная психология, даже главный принцип. У судьи - принцип презумпции невиновности. У сыщика: подозреваются все, принцип презумпции виновности. Но сыщик может только подслушивать, подсматривать, анализировать, у него в руках нет орудия процессуального принуждения. А у судьи есть, и очень значительное».⁷⁸

Сопоставление отдельных норм, закрепляющих компетенцию субъектов, призванных организовать расследование и руководить производством по уголовным делам, выявляет "ущемление" прав руководителей органов дознания по сравнению с руководителями органов следствия.

Детально проанализировав нормы УПК РФ, регламентирующие отдельные полномочия субъектов производства предварительного расследования, А.А. Бессонов обнаружил отсутствие у руководителей органа дознания некоторых правомочий, которыми наделены руководители предварительного следствия в аналогичных ситуациях, возникающих в процессе производства по делу.

Например, если при условиях, когда преступление было начато в одном месте, а окончено в другом, когда преступления совершены в разных местах, когда большинство свидетелей по делу находится не в месте совершения преступления, то по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, место производства расследования определяет руководитель следственного органа. Кто в аналогичных случаях принимает решение по делам, расследуемым дознавателем, закон не указывает. В связи с этим делается разделяемое нами предложение о дополнении частью 6 ст. 152 УПК РФ следующего содержания: "В случаях, предусмотренных частями второй - четвёртой настоящей статьи, место производства предварительного расследования по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, определяет вышестоящий руководитель следственного органа, а по уголовным делам, находящимся в производстве дознавателя, - прокурор".⁷⁹

Не находит А. А. Бессонов каких-либо препятствий и для расследования подследственных дознанию уголовных дел группой дознавателей, для чего правильно предлагает видоизменить ст. 163 УПК РФ, закрепив в ней право начальника подразделения дознания поручать расследование сложных и объёмных уголовных дел группе дознавателей, перенеся её в главу 21 "Общие условия предварительного расследования".⁸⁰

Безусловно, будут способствовать упорядочению производства дознания предлагаемые А.А. Бессоновым уточнения норм УПК РФ:

дозволяющие на основании постановления прокурора соединять в одно производство расследуемые дознавателем уголовные дела (ст. 153 УПК РФ);

позволяющие начальнику подразделения дознания ходатайствовать перед прокурором об отмене не только необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, но и об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений дознавателя (п. 4 ч. 1 ст. 40 - 1 УПК РФ);⁸¹

В то же время представляется неоправданным его предложение о дополнении ч. 4 ст. 225 УПК РФ положением об утверждении руководителем следственного органа обвинительного акта, составленного следователем по результатам произведённого им дознания в случаях, предусмотренных п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК РФ.⁸²

Следует признать, что следователь, производящий дознание, такое же странное явление, как и дознаватель, осуществляющий предварительное следствие, что предусматривалось первоначально в проекте УПК РФ. Трудно понять, зачем такое полномочие вообще закрепляется за следователем, в чём его смысл. Ведь если при этом преследовать цель ускорить производство по делу, то ничего не мешает следователю быстро завершить расследование и в форме предварительного следствия. Закон устанавливает максимально возможный срок по делу, но не обязывает проводить расследование не менее какого-либо срока. С учётом того, что, как принято считать, дознание производится по "маловажным и несложным" делам, упрощение процедуры за счёт отсутствия необходимости предъявлять обвинение вряд ли можно считать настолько существенным, чтобы ради него менять форму расследования. Тем более, если исходить опять - таки из расхожего стереотипа о более высокой квалификации следователя по сравнению с дознавателем, то процедура составления и предъявления обвинения у высокого профессионала не отнимет много времени, а, следовательно, практически никак не скажется на ускорении производства.

Поэтому, думается, раз уж есть необходимость поручать, расследование подследственных органам дознания дел о преступлениях, совершённых лицами, указанными в подпунктах "б" и "в" п.1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ, следователям СК РФ, где не было и нет дознавателей, то обязывать их делать это в форме дознания нет никакого смысла.

В действующих на сегодня условиях устанавливать требование утверждения руководителем следственного органа обвинительного акта, составленного следователем по результатам дознания, проведённого в указанных случаях, значит понижать процессуальную независимость следователя до уровня "подневольного" дознавателя. Спрашивается зачем. Если следователь не обязан утверждать итоговый документ по завершению расследования в более "высокой" категории производства - в форме предварительного следствия, то почему он вынужден "идти на поклон" к своему начальнику, отработав в более простой форме расследования и по менее значимым преступлениям? Здесь не уместна аналогия с компетенцией дознавателя и такое узаконение является излишним.

Кроме того, производство следователем расследования в форме дознания порождает ещё одну проблему. "Поскольку прокурор вправе надзирать только за дознавателями, - замечают А. Александров, С. Белов и Л. Кухта, - постольку при производстве дознания следователями прокурор вправе реализовывать только надзорные полномочия, предусмотренные п. п. 3. 8, 14, 15 ч. 2 ст. 37 УПК".⁸³ То есть, полномочия, распространяемые одновременно по отношению и к следователю, и к дознавателю. Обширные надзорные функции прокурора за дознавателем в этом случае перенесены на следователя, получается, быть не могут. Аналогично, выходит, и руководитель следственного органа не вправе реализовывать свои полномочия в отношении следователя, поскольку последний производит не предварительное следствие, а дознание.

Расшифровав запись в п. 1 ч. 1 ст. 40 «иные органы исполнительной власти, наделённые в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности», перечень этих органов на период вступления УПК в силу выглядел следующим образом: органы внутренних дел РФ (ОВД), органы федеральной службы безопасности (ФСБ), федеральные органы налоговой полиции (ФСНП), федеральные органы государственной охраны (ФОГО), органы пограничной службы РФ (ФПС), таможенные органы РФ (ГТК), служба внешней разведки РФ (СВР), министерство юстиции РФ (МЮ РФ), служба судебных приставов РФ (ССП), командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, органы Государственной противопожарной службы (ГПС).

Но, если ст. 117 УПК РСФСР сразу закрепляла и перечень органов дознания, и их компетенцию, то УПК РФ «разбросал» это по разным нормам. Ст. 40 УПК РФ приводит перечень органов дознания, ч. 3 ст. 150 УПК указывает общую компетенцию этих органов, а ч. 3 ст. 151 УПК утверждает конкретные полномочия определённого органа дознания, наделяя его правом производить дознание по сугубо конкретным преступлениям, предусмотренным определёнными статьями УК РФ. И вот тут обнаруживается, что «дознавательской» работы для всех органов дознания не хватает.⁸⁴ В части 3 ст. 151 УПК РФ, распределяя по органам дознания общую подследственность, определённую в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, законодатель «находит» чем занять дознавателей лишь таких органов, как ОВД, ФСНП, ФПС, ССП, ГТК и ГПС. Такие органы дознания как ФСБ, служба внешней разведки, органы Министерства юстиции, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизоном остаются без полномочий по производству дознания.

Следовательно, согласно ч. 2 ст. 40 УПК РФ, они призваны выполнять лишь неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно. Лишнее подтверждение этому мы находим в ст. 157 УПК РФ, устанавливающей процедуру производства таких действий. В этой статье с указанием на часть из незадействованных в дознании органов, право на выполнение неотложных следственных действий распространено на иных должностных лиц, которым предоставлены полномочия органов дознания в соответствии со статьей 40 УПК (п.6 ч.2 ст. 157 УПК РФ).

На такую неполную урегулированность компетенции органов, объявленных законом органами дознания, указывают практические работники, которым по долгу службы приходится с этим сталкиваться. Начальник Управления по надзору за расследованием особо важных дел Генеральной прокуратуры РФ И.А. Мясников, касаясь вопроса правового регулирования деятельности штатных дознавателей в войсках, констатирует: "... категории уголовных дел, по которым военные органы дознания могли бы осуществлять предварительное расследование в полном объёме, Уголовно-процессуальным кодексом РФ (ст. 151) не определён. То есть органы дознания в Вооружённых Силах полномочны:

возбуждать уголовные дела и проводить неотложные следственные действия с учётом требований ст. 157 УПК РФ;

выполнять отдельные следственные поручения следователей.

Таким образом, процессуальный статус военного дознавателя в полной мере не определён и является достаточно усечённым по отношению к другим органам дознания и их дознавателям".⁸⁵

На отсутствие права осуществлять процессуальную деятельность такими указанными в УПК РФ органами дознания, как Служба внешней разведки (СВР) и Федеральная служба охраны (ФСО) в силу того, что эти органы "не отмечены" в ст. 151 УПК РФ, обращает внимание заместитель начальника Главного управления таможенных расследований и дознания ФТС России В.И. Козлов. "Хотелось бы обратить внимание, - замечает он, - что полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности наделены также такие органы, как СВР и ФСО, однако функции органа дознания они не осуществляют ... В ст. 151 УПК РФ, в перечне органов дознания, ни СВР, ни ФСО не отмечены ... Следовательно, в законодательстве имеется противоречие, правовая коллизия в определении органа дознания".⁸⁶

Выходов из данной ситуации, как представляется, два. Первый - исключить их из перечня органов дознания, лишив тем самым указанных субъектов полномочий проводить дознание; второй - определить и закрепить их компетенцию в той же ч.3 ст. 151 УПК. Второй путь, наверное, более правильный, потому как расследовать уголовные дела о преступлениях, совершаемых военнослужащими и в сфере деятельности других названных органов, практика все равно заставляет.

Создатели УПК РФ, претендующие на аутентичное толкование его норм⁸⁷, к числу достоинств нового закона относят упразднение многовидовости дознания и закрепление одной (единой) формы дознания как разновидности предварительного расследования. УПК РФ, - пишут они, - «... в целях упрощения процедуры уголовного судопроизводства вместо существующих по УПК РСФСР трёх форм дознания: дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно; дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно, и протокольной формы досудебной подготовки материалов - установил единую унифицированную форму дознания по всем уголовным делам о преступлениях, отнесённых к подследственности органов дознания»⁸⁸. При этом безапелляционное включение в один из видов дознания протокольной формы производства вызывает удивление, поскольку далеко не все и обоснованно относили это производство к формам расследования.

В этом случае опять остаётся загадкой критерий избирательности законодателя, определяющего подследственность для этой «упрощенной процедуры уголовного судопроизводства» перечневым методом. Сложно понять, почему именно указанные статьи вошли в компетенцию органов дознания, а допустим, не все преступления небольшой и средней тяжести. Может быть, чтобы хоть как-то компенсировать растраченную былую мощь такой процессуальной фигуры, как прокурор, ставшей по УПК РФ, передаточным звеном между органами расследования и судом. Ему (прокурору) в этой же части статьи дано право разрешать производство дознания и по другим преступлениям небольшой и средней тяжести.

От чёткого определения подследственности зависит как форма расследования, так и конкретный субъект его производства. Тем не менее, ни прежний УПК РСФСР, ни новый УПК РФ понятия "подследственность" не содержат. В юридической же литературе термину "подследственность" придаётся разный по объёму смысл.

В одних случаях авторы рассматривают подследственность как отраслевой институт и дают ему следующее определение: это самостоятельный институт уголовно-процессуального права, нормами которого регулируются отношения, возникающие между соответствующими органами и должностными лицами по поводу предварительного расследования уголовного дела.⁸⁹

В других случаях учёные ограничиваются лишь перечислением видов подследственности либо, раскрывая это понятие, берут за основу определённое законом свойство уголовного дела, иногда - основывают своё определение на признаках уголовного дела и наконец - за исходное берутся полномочия органов предварительного следствия и дознания по расследованию определённой категории уголовных дел.

Рассмотрев подробно дефиниции разных авторов данного понятия, А.В. Селютин пришёл к выводу, что подследственность - «это отнесение законом уголовного дела (а также в ряде случаев материалов предварительной проверки) к ведению определённого органа предварительного расследования на основе специально установленных с этой целью признаков конкретного преступления (вид преступления, район его совершения, особенности субъекта преступления), факт совершения которого усмотрен полномочным (ведущим производство) субъектом (следователем, органом дознания и т. д.) на различных этапах производства по уголовному делу, а также рассмотрения материалов предварительной проверки».⁹⁰

Этот взгляд - пример наиболее детального определения «подследственности» в юридической литературе, но эта дефиниция, как и многие другие, не даёт ответа на вопрос о том, что является критерием отнесения того или иного преступления к подследственности определённого органа расследования. Изучение посвящённых этой проблеме специальных источников⁹¹ ни на йоту не приблизило нас к разгадке этого вопроса. Анализ названных и других источников даёт основание лишь предположить, что процессуальное реагирование на совершённые преступления определяется отчасти традициями и господствующим научным мнением, отчасти - трудностями доказывания или соображениями экономии сил и средств, удешевления юстиции либо попытками разгрузить следственный аппарат.