Особенности производства дознания и проблемы его совершенствования

В статье 40 УПК РФ законодатель указал государственные органы и должностных лиц, которые уполномочены осуществлять уголовно-процессуальную деятельность в качестве органа дознания.

На основании п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (ОРД).

Чтобы установить весь перечень органов исполнительной власти, которые наделены статусом органа дознания, необходимо обратиться к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее -- Закон об ОРД). В статье 13 указанного Закона перечислены органы исполнительной власти, которые наделены полномочиями осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Помимо оперативных подразделений ОВД указываются также оперативные подразделения Федеральной службы безопасности, Федеральных органов государственной охраны, Таможенных органов Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации и некоторых других органов.

Таким образом, из ст. 40 УПК РФ следует, что оперативные подразделения органов исполнительной власти, наделенные полномочиями на оперативно-розыскную деятельность, наряду с органами внутренних дел вправе осуществлять уголовно-процессуальную деятельность в качестве субъекта уголовного судопроизводства -- органа дознания. Вместе с тем стоит обратить внимание на то, что именно оперативные подразделения органов исполнительной власти, указанные в ст. 13 Закона об ОРД, вправе именоваться органом дознания, а не весь государственный орган, в отличие, например, от органов внутренних дел, которые в целом отнесены законодателем к органам дознания.

Так же необходимо понимать, что государственные учреждения и должностные лица, перечисленные в ст. 40 УПК РФ, были созданы государством для решения определенных задач в самых разнообразных сферах государственной жизни: административной, хозяйственной, оборонной, фискальной и иных. Так, например, для органов внутренних дел основная задача -- это охрана общественного порядка, для органов государственного пожарного надзора -- профилактика и тушение пожаров и т.д.

Таким образом, государственные органы и должностные лица, указанные в ст. 40 УПК РФ, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства, действуют в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальным законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а органами внутренних дел, органами государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы, иными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

Определяя перечень государственных органов и должностных лиц, отнесенных законодателем к органам дознания, следует остановиться на вопросе, который является дискуссионным в науке уголовного процесса.

Часть 3 ст. 40 УПК РФ устанавливает перечень отдельных должностных лиц, которые, по мнению законодателя, вправе возбуждать уголовное дело в порядке ст. 146 УПК РФ и производить по уголовному делу неотложные следственные действия. В этом перечне указаны:

- капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, -- по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;

- руководители геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, -- по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок;

- главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации -- по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Размещение данного перечня должностных лиц в ст. 40 УПК РФ под названием «Орган дознания» может служить основанием для утверждения о том, что указанные лица относятся к органам дознания.

Должностные лица, перечисленные в ч. 3 ст. 40 УПК РФ, по моему мнению, были специально выделены законодателем и размещены в отдельной части ст. 40 УПК РФ. Законодатель исходил, видимо, из того, что именно эти лица, находясь в местах, удаленных от мест расположения органов дознания и органов предварительного следствия, могут столкнуться с необходимостью применения уголовно-процессуальных норм. Законодатель предоставляет полномочия отдельным должностным лицам, которые специально оговорены им в ч. 3 ст. 40 УПК РФ, осуществлять некоторые процессуальные полномочия, а именно возбуждать уголовное дело и производить неотложные следственные действия, пользуясь при этом полномочиями органа дознания.

Следует заметить, что законодатель не относит к органам дознания должностных лиц, перечисленных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ. В пользу такого утверждения можно привести следующие аргументы. В пункте 2 ч. 3 ст. 40 УПК РФ сказано, что руководители геологоразведочных партий вправе возбуждать уголовные дела и производить неотложные следственные действия только в том случае, если они «удалены от мест расположения органов дознания, указанных в части первой настоящей статьи...». Таким образом, законодатель различает органы дознания и должностных лиц, указанных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ.

Таким образом, перечисляя государственные ведомства и должностных лиц, которые относятся к органам дознания, мы ограничиваемся только тем перечнем, который дан законодателем в ч. 1 ст. 40 УПК РФ.

На основании п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания отнесены органы внутренних дел. Вместе с тем ОВД -- это сложное структурное государственное учреждение, которое состоит из многочисленных подразделений и служб¹². Естественно, возникает вопрос о том, кто конкретно в системе ОВД наделен статусом органа дознания. Обладают ли статусом органа дознания подразделения, образующие систему криминальной милиции и милиции общественной безопасности.

В разрешении поставленного вопроса следует исходить из буквального толкования закона. Поскольку органом дознания законодатель назвал органы внутренних дел, а не подразделения и службы, которые образуют указанную систему органа исполнительной власти, они (эти подразделения, отделы и службы) статусом органа дознания не обладают.

В пользу высказанного положения следует привести тот очевидный факт, что законодатель всегда конкретно называл те учреждения и ведомства, которые он наделял статусом органа дознания. Например, в ст. 97 УПК РСФСР 1922 г. органом дознания были названы органы милиции и уголовный розыск¹³. В 1923 году в ст. 97 УПК РСФСР были внесены изменения, и из числа органов дознания были исключены органы рабоче-крестьянской и продовольственной инспекций¹⁴. В УПК РСФСР 1960 г. в ст. 117 органом дознания была названа милиция.

Думается, непозволительно столь свободно толковать текст закона, тем более в части произвольного наделения каких-либо ведомств, отделов, служб или должностных лиц статусом участника процесса. Таким правом обладает только законодатель. В этой связи следует подчеркнуть, что только на законодательном уровне могут быть определены государственные органы исполнительной власти в системе ОВД, наделенные статусом органа дознания. Так, например, с 1991 г. милиция как орган исполнительной власти, входящий в систему ОВД, была разделена на криминальную милицию и милицию общественной безопасности¹⁵. В 1999 г. на законодательном уровне оба эти учреждения были названы органом дознания (ст. 8 и 9 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О милиции"»)¹⁶. Суждения о том, что положения ст. 8, 9 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. №1021-1 «О милиции» (далее -- Закон о милиции) в этой части устарели -- несостоятельны, поскольку указанные нормы не претерпели каких-либо изменений с момента действия УПК РФ, хотя у законодателя была такая возможность. Кроме того, нормы Закона о милиции не противоречат тексту УПК РФ, а лишь уточняют уголовно-процессуальное предписание относительно органов дознания в системе ОВД. На наш взгляд, и криминальная милиция, и милиция общественной безопасности относятся к органам дознания.

Рассматривая статус начальника органа дознания, следует отметить, что среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно соотношения участников: орган дознания и начальник органа дознания. Некоторые авторы полагают, что между этими участниками следует видеть различие. Свою позицию они аргументируют тем обстоятельством, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то «органу дознания», то «начальнику органа дознания», тем самым, различая указанных субъектов¹⁷. Другие рассматривают эти понятия как тождественные. Так, по словам профессора А.А. Чувилева, «уголовно-процессуальный закон (ст. 117 УПК РСФСР) при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определенных учреждений, в других -- государственные органы без указания, какие должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой формирование, систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания...»¹⁸.

Действительно, орган дознания как учреждение, как система не может осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения. Фактически это может сделать только конкретное физическое лицо. Этим лицом является начальник органа дознания, который и олицетворяет собой орган дознания. Следует признать, что те предписания, которые законодатель адресует «органу дознания», не могут быть реализованы без «начальника органа дознания». Именно поэтому в юридической литературе считается распространенным и верным суждение о том, что процессуальные документы органов дознания не имеют юридической силы до тех пор, пока они не утверждены руководителем (начальником) органа дознания.¹⁹

Понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» тождественны с точки зрения соотношения их процессуальных полномочий в качестве участника уголовно-процессуальной деятельности.

Согласно п. 17 ст. 5 УПК РФ, начальник органа дознания -- это должностное лицо органа дознания (в том числе заместитель начальника органа дознания), уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом²⁰.

В системе органов внутренних дел начальник ОВД обладает статусом начальника органа дознания, поскольку он является руководителем ведомства, которое законодатель указал в ст. 40 УПК РФ в качестве органа дознания.

Кроме начальника ОВД статусом начальника органа дознания обладают также начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности. Этот вывод основывается на законодательном положении, поскольку указанные должностные лица являются по должности заместителями начальника ОВД, т.е. заместителями начальника органа дознания. Таким образом, на основании п. 17 ст. 5 УПК РФ они наряду с начальником ОВД также обладают статусом начальника органа дознания. В пользу данного утверждения можно привести положение уже упоминавшегося Закона о милиции (ст. 8, 9), согласно которому начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности являются начальниками органов дознания.

Следует помнить, что подразделения, входящие в систему ОВД и образующие структуру криминальной милиции и милиции общественной безопасности, не обладают статусом органа дознания, руководители этих подразделений также не вправе обладать статусом начальника органа дознания²¹.

Вместе с тем следует отметить, что на основании п. 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания определен как должностное лицо органа дознания. На основании закона²² все сотрудники органов внутренних дел, состоящие в должности как начальствующего, так и рядового состава, являются должностными лицами. Формулировка текста УПК РФ (п. 17 ст. 5) может привести к выводу о том, что все должностные лица ОВД (т.е. практически любой сотрудник органов внутренних дел) вправе обладать статусом начальника органа дознания. Такое положение вещей было бы абсурдным. С этой точки зрения законодательное определение понятия «начальник органа дознания» представляется неудачным и требует уточнения, во всяком случае применительно к системе ОВД. Начальники подразделений службы криминальной милиции и службы милиции общественной безопасности, так же как и сотрудники этих подразделений, безусловно, являются должностными лицами. Однако ошибочно было бы полагать, что в силу своего должностного положения эти лица автоматически становятся носителями процессуального статуса -- начальник органа дознания. Это может иметь место только в том случае, если начальник ОВД (он же начальник органа дознания) делегирует уголовно-процессуальные полномочия начальника органа дознания этим должностным лицам путем издания письменного распоряжения (указания). Если же такого указания не поступит, должностные лица ОВД не вправе будет обладать статусом начальника органа дознания.

Таким образом, начальник органа дознания -- это, прежде всего, начальник или руководитель того ведомства, которое отнесено законодателем к органу дознания, а также лица, которые по должности являются заместителями этого начальника (руководителя). В системе ОВД статусом начальника органа дознания вправе обладать прежде всего начальник ОВД, а также лица, которые по должности являются его заместителями.

Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90 внесены изменения и дополнения в УПК РФ. В частности, глава 6 «Участники со стороны обвинения» дополнена ст. 40.1 «Начальник подразделения дознания». А статья 5 УПК РФ дополнена п. 17.1, где сформулировано понятие: «начальник подразделения дознания -- должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель».

Следует иметь в виду, что начальник подразделения дознания не является начальником органа дознания. Это два самостоятельных субъекта уголовно-процессуальной деятельности, однако, при этом начальник подразделения дознания находится в административном и процессуальном подчинении у начальника органа дознания.

Начальник подразделения дознания является руководителем специализированного подразделения, которое применительно к системе ОВД функционирует в службе милиции общественной безопасности. Указанный руководитель, как начальник специализированного подразделения дознания, находится в подчинении как начальника ОВД, так и начальника милиции общественной безопасности и не обладает статусом начальника органа дознания. Кроме того, он наделен определенными процессуальными полномочиями, которые вправе осуществлять только по отношению к дознавателям, находящимся в его подчинении, т.е. по отношению к штатным дознавателям. Распространять свои процессуальные полномочия по отношению к иным должностным лицам ОВД он не вправе.

В системе ОВД руководитель специализированного подразделения по организации дознания существует с 1992 г. -- на основании приказа МВД России № 368²³, т.е. с момента образования подобных подразделений в системе ОВД, а именно в службе милиции общественной безопасности. В указанном ведомственном нормативном акте были определены основные процессуальные полномочия данного руководителя по отношению к сотрудникам, находящимся в его подчинении. Вместе с тем с точки зрения уголовно-процессуального закона начальник подразделения дознания не был участником уголовно-процессуальных правоотношений. Только с июня 2007 г. начальник подразделения дознания стал официальным участником уголовно-процессуальной деятельности, а его процессуальный статус закреплен в тексте уголовно-процессуального закона. Заметим, кстати, что отдельной нормы, определяющей статус начальника органа дознания, до сих пор нет в тексте УПК РФ, что справедливо отмечается многими авторами как упущение законодателя.