Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности

      Принятие  Конституции Российской Федерации  коренных образом изменило подход государства  к правовому регулированию экономических  отношений в условиях рынка, в  том числе к лицензированию отдельных  видов деятельности. Так в соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на собственное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. Ограничение этого права согласно статьи 55 Конституции Российской Федерации допустимо только федеральными законами при условии, что это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, после введения в действие Конституции РФ указы Президента РФ, постановления Совета Министров (Правительства) РФ и нормативные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие разрешительную систему лицензирования отдельных видов деятельности участников рыночных отношений, должны признаваться недействительными как незаконно ограничивающие права граждан и противоречащие Конституции РФ.

      Однако, нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и исполнительных органов  субъектов Федерации не только не были отменены, но и активно применялись исполнительными органами власти. Более того, после принятия Конституции Российской Федерации перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, расширился в связи с принятием новых подзаконных актов.

      Одним из таких ключевых актов явилось  постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов  деятельности», которое утвердило  Порядок ведения лицензионной деятельности и перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия, с указанием органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности. [3]

        В перечень вошло 89 видов деятельности, подлежащих лицензированию, из которых  лишь несколько видов было  введено ранее на основании законов (например: «О медицинском страховании в РФ», «О недрах», «О средствах массовой информации»). Правомерность отнесения остальных видов деятельности к разряду подлежащих лицензированию вызывает сомнение.

      Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации наметились некоторые проблемы в правовом регулировании института лицензирования, и дальнейшее развитие действующего законодательства не разрешило возникших вопросов. Причиной чего стало повсеместное неисполнение органами исполнительной власти и их должностными лицами действующего законодательства.

      Особая  значимость в  регулировании правоотношений, возникающих в сфере  лицензирования,  принадлежит Гражданскому кодексу  Российской Федерации от 30 ноября 1994г. В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса РФ» изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, постановления Правительства СССР по вопросам, которые согласно первой части Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов. [4]

      На  основании изложенного Пленум Верховного Суда Российской Федерации и Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» указали, что перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься, только на основании специального разрешения (лицензии), определяется Федеральным законом от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»  (п.19). В связи с этим иные нормативные акты, устанавливающие обязательное лицензирование отдельных видов деятельности, которые изданы после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации, не применяются, а подзаконные нормативные акты, принятые до его введения и регулирующие указанные правоотношения, подлежат применению до принятия соответствующих законов хотя, как уже было указано, такие нормативные акты противоречат Конституции Российской Федерации. [5]

      Кроме того, поскольку определение видов  деятельности, на осуществление которых  требуется лицензия, относится к  характеристике правоспособности участников рыночных отношений и в силу этого является институтом гражданского права, его регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации посредством принятия законов. Это еще одно подтверждение того, что установление перечней видов деятельности, подлежащих лицензированию, должно осуществляться только на основании федеральных законов.

      Частично  данная позиция выражена в некоторых  документах высших судебных органов. Так, Президиум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 5 февраля 1997 г. указал, что признание судом права субъекта Российской Федерации на введение лицензирования отдельного вида деятельности, не предусмотренного к лицензированию законодательными актами Российской Федерации, противоречит действующему законодательству.

      Что же касается нормативных актов органов  исполнительной власти , то по отношению  к ним у Верховного Суда Российской Федерации иное мнение. В упомянутом постановлении от 5 февраля 1997 г. указано, что в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» перечень лицензируемых видов деятельности (при отсутствии федерального закона) определяется постановлением Правительства Российской Федерации № 1418. То есть, Президиум Верховного Суда Российской Федерации указанное постановление Правительства признает не противоречащим Конституции Российской Федерации, даже несмотря на то, что после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации отдельными постановлениями вносило изменения и дополнения в постановление от 24.12.94 № 1418, которые расширили перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. [6]

      По  нашему мнению, с такими выводами нельзя согласиться, так как в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». [7]

      Данные  разногласия могли бы быть разрешены  Конституционным Судом Российской Федерации, но с принятием Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» такой спор утратил актуальность.

      На  уровне законодательства первым шагом  в правовом  регулировании лицензирования предпринимательской деятельности стал Федеральный закон от 25.09.98 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который вступил в силу со дня его официального опубликования в "Российской газете" N 188 от 3 октября 1998 года.

      В порядке информации Высшим Арбитражным  Судом Российской Федерации было подготовлено письмо от 28 октября 1998 года N С3-7/УЗ-819, в котором рекомендовалось обратить внимание на следующие положения Федерального закона:

      - закон распространяется на органы  государственной власти, местного  самоуправления, юридические лица  и индивидуальных предпринимателей, регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при урегулировании и защите прав граждан, нравственности, здоровья, обеспечении обороны, безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка (п.1 ст.1).

      - действие закона не распространяется  на внешнеторговую деятельность, таможенную деятельность, деятельность  по охране окружающей среды, деятельность, связанную с использованием природных ресурсов, и на отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности (п.2 ст.1).

      - осуществлению лицензирования посвящена  глава II закона. Регулируются вопросы действия лицензии (ст. 7); срока действия лицензии (ст. 8); лицензионных требований и условий (ст.9); принятия решения о выдаче лицензии (ст. 10); приостановления действия и аннулирования лицензии (ст. 13) и др. Так, в пункте 3 статьи 13 Закона установлено, в частности, что лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии до вступления в силу решения суда. Этой же нормой закона предусмотрен перечень оснований для аннулирования лицензии.

      - одним из основных принципов  лицензирования, определенных в  статье 3 закона, является утверждение единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации. При этом статьей 18 закона установлено, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений и дополнений в установленный Федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Перечень конкретных видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, содержится в главе III Федерального закона (статья17), который включает в себя 211 видов деятельности (с учетом дополнений, внесенных в Закон), на осуществление которых требуются лицензии. [8]

      Однако, в этом законе содержится исключение о том, что те виды деятельности, которые не включены в перечень, могут осуществляться со дня вступления Закона в силу без лицензии, кроме случаев, когда лицензирование указанных видов деятельности проводится в соответствии с иными федеральными законами, вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (ч.2 п.2 ст. 19). Перечень федеральных законов, устанавливающих лицензирование иных видов деятельности, не включенных в статью 17 Федерального закона от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», прилагается. [9] (Приложение 1).

      Дальнейшее  развитие института лицензирования в России продолжается с учетом прогрессивного экономического, социального и политического  развития  современного  общества. Наша страна стремится создать правовую базу, которая соответствовала бы мировому стандарту. Так, Государственной Думой РФ 13 июля 2001 года был принят в новой редакции Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», при разработке которого учитывался анализ опыта передовых стран в сфере лицензирования, который показал, что лицензированию в них подлежит небольшой круг видов деятельности (Австрия - 28, Япония - 39, Великобритания - 38, Испания - 75, Франция – 140). [10] 
 

      1.2. Правовая база  лицензирования за рубежом 
 
 

      Несмотря  на определенные особенности формирования права в различных государствах, практически везде можно выделить общие тенденции и правила. Лицензирование коммерческой деятельности прямо не закрепляется ни в одной конституции, за исключением лишь старого английского права. Этот факт можно объяснить тем, что в развитых странах управление экономикой осуществляется преимущественно методами избирательного стимулирования и поддержки, нежели ограничительными, дискреционными мерами, всегда вызывающими недовольство тех групп, которых касаются. Предпочтительность финансово-экономического регулирования по сравнению с ограничительным регулированием обуславливается и тем фактом, что ограничения никогда не могут быть побудительным мотивом.

      Если  рассматривать конкретные примеры, то прежде всего, следует обратиться к странам с федеративным устройством, так как интересен для России прежде принцип федерализма в правовом регулировании экономики. Одной из таких стран являются США. Публичное право США заимствовало нормы английского прецедентного права. Преодоление неопределенности и сложности регулирования обеспечивается сводами частных кодификаций (сборников) решений судов. Законы и административные акты считаются основными источниками действующего гражданского и торгового права США. Различается нормотворческая деятельность Федеральных органов и отдельных штатов.

      Правовое  регулирование подавляющего большинства  гражданских и торговых отношений  отнесено к ведению штата. В шести  из них существуют собственные гражданские кодексы, по своей сущности являющиеся дополнением к прецедентному  праву. При конгрессе Америки функционирует Национальная конференция уполномоченных штатов, в задачу которой входит разработка проектов единообразных законов по наиболее важным вопросам экономики страны. Таким образом, федеральное правительство, оставляя значительную часть нормирования отношений штатам, внимательно отслеживает единство реализации законов на всей территории государства.