Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности

    1. Отсутствие определений таких терминов, как "территориально обособленный объект", "копия лицензии", недостаточная проработанность термина "лицензионные требования и условия", что допускало их произвольную трактовку правоприменителями.

    2. Отсутствие законодательно закрепленной возможности проведения лицензирующими органами предлицензионной экспертизы документов, представляемых соискателями лицензий, а также самого объекта лицензирования, на котором или с помощью которого субъект предпринимательской деятельности намерен осуществлять лицензируемый вид деятельности. Указанный "пробел" формализовал работу лицензирующих органов, придавал ей регистрационный характер, и не давал возможности объективно решить вопрос о соответствии или несоответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

    3. Законодательно не были установлены критерии определения "грубости нарушений лицензионных требований и условий", что негативно сказывалось на принятии решений о приостановлении действия и аннулировании лицензий, а также на судебной практике разрешения споров о правомерности принятия таких решений.

    4. Не был определен порядок выдачи  копии лицензии в случае открытия  лицензиатом нового территориально обособленного объекта.

    Принятие  Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных  видов деятельности», которым установлен ряд  нововведений, требующих приведения нормативно-правовых актов в соответствие с ним, по мнению разработчиков призван упорядочить и упростить порядок лицензирования на территории Российской Федерации. [14]. Возможно, на взгляд автора, процедура получения лицензии действительно упростилась для соискателя лицензии, однако, как показала практика применения чуть более года нового закона, значительно осложнилось положение в сфере лицензирования, особенно в вопросах предоставления, оформления лицензий, приостановления и аннулирования лицензий, а также осуществления контроля.

      Проведем  анализ норм нового закона, который начинается всегда с вопроса о том, какова отныне будет сфера применения данного закона, насколько она отличается от той, которая была прописана его предшественником.

      В основном сфера применения Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» осталась прежней. Так же, как и предыдущий законодательный акт, он не распространяется на внешнеэкономическую, таможенную деятельность, отношения по использованию природных ресурсов, объектов животного и растительного мира. В сферу его компетенции не входит и лицензирование использования результатов интеллектуальной деятельности.

      Вместе  с тем следует заметить, что  новый закон не распространяется на ряд видов деятельности, которые с полным основанием могли быть отнесены к категории «отдельных видов». Это следующие виды деятельности:

      деятельность  кредитных организаций;

      деятельность, связанная с защитой государственной  тайны;

      деятельность  в области производства и оборота  этилового спирта, алкогольной и  спиртосодержащей продукции;

      деятельность  в области связи;

      биржевая  деятельность;

      нотариальная  деятельность;

      страховая деятельность;

      деятельность  профессиональных участников рынка  ценных бумаг;

      осуществление международных автомобильных перевозок  грузов и пассажиров;

      приобретение  оружия и патронов к нему;

      использование результатов интеллектуальной деятельности;

      использование орбитально-частотных ресурсов и  радиочастот для осуществления  телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации);

      деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии;

      образовательная деятельность. [15]

      Лицензирование  вышеперечисленных видов деятельности  осуществляется в соответствии со специальными законами, регулирующими соответствующие  отношения.

      Если  говорить об основах организации лицензирования в Российской Федерации, то они подверглись в новом законе существенным изменениям.

      Предыдущим  законом было предусмотрено, что  полномочия Российской Федерации в  сфере лицензирования осуществляют в рамках своей компетенции Президент и Правительство Российской Федерации. Отныне эти полномочия предоставлены только Правительству Российской Федерации. Изменилась и роль органов местного самоуправления в сфере лицензирования. Если прежде они могли наделяться отдельными полномочиями в этой области, то новый закон подобного уже не предусматривает.

      Новый закон изменил и подход к видам  работ и услуг, подлежащим лицензированию,  а также к лицензионным условиям и требованиям… Им вообще не предусмотрено такое понятие, как «виды работ, услуг» по лицензируемым видам деятельности. Исключение сделано только для космической, ветеринарной и медицинской деятельности.

      В соответствии с прежним законом  к лицензионным условиям и требованиям относились соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил. В числе непременного условия являлось также соблюдение соответствующих положений, которые устанавливали дополнительные требования к квалификации соискателя лицензии и лицензиату и к объектам их деятельности. [16]

      По  новому закону лицензионные требования и условия — это «совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности». [17]

      Определенные изменения с принятием нового закона претерпел и общий порядок лицензирования.

      И прежний, и нынешний законы устанавливают уведомительный порядок распространения действия лицензий, предоставленных лицензирующим органом субъекта РФ, на территории субъектов Российской Федерации. Однако прежний закон предусматривал, что эта норма должна вступить в силу с 1 января 2005 г., а до той поры должен был действовать порядок обязательной регистрации лицензий. Новый закон не установил конкретного срока, следовательно, норма должна действовать с момента введения закона в действие. В то же время, законодателем не предусмотрена ответственность за нарушение данной нормы.

      Согласно  прежнему закону лицензия выдавалась на срок не менее 3 лет. Можно было получить ее и на меньший срок, но только по заявлению соискателя лицензии. [18]

      Новый законодательный акт предусматривает  минимальный срок, на который выдается лицензия, — пять лет. [19] Причем выдача лицензии на меньший срок им вообще не предусмотрена. Это императивная норма не дает право соискателю лицензии обратится с заявлением о выдаче лицензии на срок менее пяти лет, как это предусматривал закон 1998г, даже если он намерен осуществлять деятельность в течение двух, трех лет. На практике это приводит к тому, что в реестре действующих лицензий содержится информация о лицензиатах давно уже не осуществляющих деятельность в соответствии с полученной лицензией и ответственность по осуществлению контроля за которыми будет возложена на лицензирующий орган до окончания срока ее действия.

      Предыдущий  закон устанавливал, что в случае, если это не противоречит положению о лицензировании конкретного вида деятельности, срок действия лицензии мог быть продлен по заявлению лицензиата. Были четко определены и основания, по которым лицензирующий орган имел право отказать в продлении срока действия лицензии. Новый же закон вообще не предусматривает возможности отказа в продлении срока действия лицензии. Оно теперь будет осуществляться в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Отсутствие в законе нормы, устанавливающей возможность отказа хозяйствующему субъекту в продлении действия лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных и (или) грубых нарушений лицензионных требований и условий, а также нормы,  устанавливающей возможность отказа в выдаче лицензии в случае,  если лицензия хозяйствующего субъекта была аннулирована в связи с грубым и  (или) неоднократным нарушением лицензионных требований и условий, позволяет недобросовестным предпринимателям находить лазейки и безнаказанно нарушать законы.

      Также введено новое основание для  переоформления лицензии - утрата лицензии и уточнен порядок переоформления лицензии.

      Существует  различие между законами и в вопросе о документах, которые необходимо представлять для получения лицензии.

      В соответствии с новым законом  включение какого-либо документа  в качестве необходимого в перечень представляемых соискателем в лицензирующий орган содержащейся в конкретных положениях должен быть обоснован ссылкой на федеральный закон или соответствующий нормативный правовой акт.

      Изменился и срок рассмотрения заявления о  выдаче лицензии. Он теперь увеличился в два раза — с 30 до 60 дней.

      Претерпел изменения определения размера  платежей, связанных с лицензированием. Предыдущим законом размеры всех платежей, включавших в себя лицензионный сбор, плату за рассмотрение заявления, за предоставление информации из реестра и т.д., были установлены в величинах, кратных минимальной оплате труда, принятой в тот момент в стране. В новом законе эти величины указаны в конкретной сумме в рублях и не подлежат автоматическому изменению.

      Некоторые элементы новизны присутствуют в определении основания для отказа в выдаче лицензии. В качестве такого основания оба закона предусматривают предоставление недостоверной или искаженной информации. Кроме того, в соответствии с прежним законом отказ был возможен в случае несоответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям. В соответствии с Федеральным законом № 128-ФЗ такой причиной может стать несоответствие лицензионным требованиям и условиям только используемого им объекта.

      Следует отметить изменения и при осуществлении  надзора за соблюдением лицензионных требований и условий. Отныне понятие "надзор” в новом законе заменено на “контроль". В предыдущем законе содержание термина “надзор” было определено его соответствующей статьей. В новом же законе используется только термин “контроль”, причем его содержание в тексте не расшифровывается. Ранее надзор за  соблюдением лицензионных требований и условий были призваны осуществлять государственные надзорные и контрольные органы, лицензирующие органы в пределах их компетенции, теперь же контрольные функции возложены только на лицензирующие органы в рамках их компетенции.

    Совершенно  необоснованно,  из новой редакции закона исключена норма о взаимодействии лицензирующих органов с государственными надзорными и  контрольными  органами.  Кроме того,  в законе  от  8  августа 2001 года № 128-ФЗ отсутствует норма, обязывающая государственные надзорные и контрольные органы, а также иные государственные органы, действующие в пределах своей компетенции, при выявлении в деятельности лицензиата нарушений лицензионных требований и условий сообщать о них, а также о принятых в отношении нарушителя мерах лицензирующему органу, выдавшему лицензию. Это приводит к невозможности применения лицензирующими органами к нарушителю мер воздействия, предусмотренных лицензионным законодательством. Вступление в силу данного федерального закона нарушило целостную систему взаимодействия лицензирующих органов с государственными надзорными и контрольными органами, которая сложилась в Российской Федерации, и которая позволяла более эффективно осуществлять контроль за  деятельностью лицензиатов.

      С принятием нового закона значительно сузились основания для приостановления действия лицензии и ее аннулирования.

      Отныне  лицензирующий орган может приостановить действия лицензии лишь в случае  выявления только  им  самим неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Закон о лицензировании 1998 года, кроме того, предусматривал также, что действие лицензии может быть приостановлено при выявлении государственными надзорными и контрольными органами нарушений, которые могут повлечь за собой нарушение правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства. [20]

      Как показывает практика осуществления лицензирования в условиях действия нового закона, изменение оснований приостановления действия лицензий приводит к  невозможности применения лицензирующим органом к недобросовестным хозяйствующим субъектам  действующих  мер за допущенные нарушения в процессе осуществления ими лицензируемого вида деятельности. К примеру, при  получении от правоохранительных органов сведений о неоднократных нарушениях лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов, лицензирующий орган из всех предоставленных ему законом полномочий по осуществлению контроля может применить только одно – вынести лицензиату предупреждение о недопустимости нарушений лицензионных требований и условий при осуществлении указанной деятельности.

      Такие же проблемы возникают у лицензирующих  органов и при аннулировании  лицензий.

      Оба закона предусматривают судебный порядок аннулирования лицензии (за исключением случая неуплаты лицензионного сбора). Но основанием для аннулирования лицензии теперь могут стать только нарушения лицензионных требований и условий, которые повлекли за собой ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, а также не устранение в установленный срок нарушений, вследствие которых ранее было приостановлено действие лицензии.

      Новым законодательным актом исключены такие основания аннулирования лицензии, предусмотренные прежним законом, как выявление недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, и незаконность решения о выдаче лицензии.