Муниципальное право

    бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

    передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;

    методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;

    подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;

    информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

    широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

    Комплексное использование указанных механизмов в рамках долгосрочных федеральных и региональных целевых программ поддержки местного самоуправления будет способствовать наиболее эффективной реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

    Указом Президента РФ  от 29 мая 1997 г. № 531 утверждено Положение о Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации.

    Совет по местному самоуправлению в РФ (далее Совет) является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

    Совет в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также вышеуказанным Положением.

    Совет состоит из председателя Совета по местному самоуправлению в РФ, секретаря и членов Совета.

    Председателем Совета является Президент РФ, состав Совета и секретарь Совета утверждаются Президентом РФ, при этом не менее половины членов Совета составляют выборные должностные лица местного самоуправления.

    Основными задачами Совета являются:

    - разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по её реализации;

    - обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;

    - рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам  местного самоуправления;

    - рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;

    - подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, об исполнении этими органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановления Правительства РФ по вопросам местного самоуправления;

    - развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления и др.

    Совет для осуществления возложенных на него задач имеет право:

    - запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппарата Государственной Думы Федерального собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, аппаратов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, от Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц;

    - заслушивать на своих заседаниях информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ,  представителей муниципальных образований, а также руководителей научных организаций и общественных объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления.

    Заседания Совета проводятся регулярно, не реже одного раза в три месяца.

    Заседания Совета оформляются протоколами, которые подписывает секретарь Совета.

    При необходимости решения Совета оформляются указами или распоряжениями Президента РФ.

    Деятельность Совета обеспечивает Управление Президента РФ по местному самоуправлению, являющееся рабочим аппаратом Совета. 

    4. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

    Выполнение местными сообществами и их органами не только собственных вопросов местного значения, но и определенной части государственных полномочий исторически было всегда. Процесс этот объективно необходимый и большей частью взаимовыгодный как для населения, так и для государства. Обусловлен он экономической, социальной, управленческой и организационно-технической целесообразностью.

    В России органы местного самоуправления всегда исполняли определенный объем государственных полномочий и государственных обязанностей. К ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений (глава I)³.

    С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.. установившей в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также закрепившей в ст. 132, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству, возникла необходимость в коренном пересмотре многих аспектов в организации местного самоуправления. Во-первых, потребовалось четко разграничить полномочия и предметы ведения между государственными органами и органами местного самоуправления. А во-вторых, создать систему наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и организации их осуществления на местах.

    К сожалению, ряд важных аспектов, заложенных в данную концепцию, не соответствует в полной мере социально-экономическим и политическим реалиям, в которых мы сегодня находимся, а поэтому их решение затягивается, идет противоречиво и неэффективно, что потенциально может обречь их на провал. Это еще одно подтверждение того, что нельзя сложнейший процесс, влекущий коренной пересмотр организации местного самоуправления, а соответственно масштабную перестройку основ правоотношений муниципальных образований с органами государственной власти, решать без участия ученых и самих органов местного самоуправления.

    До сих пор не принят Федеральный закон об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации. Вследствие этого значительная часть государственных полномочий как выполнялась ранее на местах, так и продолжает исполняться органами местного самоуправления, но уже часто без надлежащего правового оформления, что чревато признанием их юридически недействительными. А ведь многие подобные акты местных органов, принятые ими во исполнение неузаконенных в установленном порядке государственных полномочий, связаны с судьбами людей, а следовательно, являются прямым нарушением их прав и законных интересов.

    В результате муниципальные образования наделяются отдельными государственными полномочиями путем включения их в статьи законов, закрепляющих компетенцию или полномочия органов местного самоуправления, однако при этом, как правило, в нарушение Конституции Российской Федерации (ст.132) не определяются финансовые и материальные ресурсы для их осуществления.

    В этих условиях многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и приступили к преобразованиям в этой важной сфере. Однако нерешенность многих проблем на федеральном уровне не позволяет им обеспечить полноту и системность этой деятельности.

    Передача на места государственных полномочий возможна не только посредством принятия законов, но и иным способом.

    Думается, что наряду с законодательным наделением полномочиями возможны передача конкретных полномочий по договорам между органами государственной власти и местного самоуправления⁴ и введение правила, согласно которому государственные полномочия, не переданные органам местного самоуправления по закону или договору и реализуемые ими в силу сложившегося обыкновения, остаются в ведении органов местного самоуправления до тех пор, пока не будут изъяты в установленном порядке.

    Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями на практике столкнулось с одной проблемой: как увязать передаваемые полномочия со смежными государственными полномочиями, остающимися в ведении государственных органов? Сами передаваемые полномочия в том виде, в котором они формулируются, часто не являются полными и исключительными, предполагается их одновременное осуществление и государственными органами, и органами местного самоуправления. Так, ст. 4 Закона Свердловской области  
"О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями" от 24 декабря 1996 г.⁵ определяет без дальнейшей конкретизации, что органы местного самоуправления наделяются правом ведения земельного кадастра, кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий. Понятно, что названные полномочия продолжают осуществлять и органы государственной власти. Поэтому в законодательстве о местном самоуправлении стоило бы предусмотреть порядок согласования государственных полномочий, реализуемых государственными органами и органами местного самоуправления. 

    Лекция 5. Местное самоуправление в системе институтов конституционного строя

1. Теоретические основы местного самоуправления.
2. Местное самоуправление как элемент конституционного строя России.
3. Местное самоуправление и государственное управление. Местное самоуправление  в системе институтов гражданского общества.

    1. Теоретические основы местного самоуправления.

    Развитие муниципального права России, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.  Независимо от того, какие модели самоуправления будут использоваться на практике, теория является базой для построения любой из них. Учет тех отрицательных аспектов, которых, увы, не были лишены теории местного самоуправления, определенно упростит задачи, стоящие перед местными сообществами, в плане создания положений (уставов) о местном самоуправлении.

    Российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община, как отмечают исследователи, довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления⁶. Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что делало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода. Вот как оценивает роль этого института Н. М. Карамзин: "Скоро по кончине великого князя съехались ростовцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев, издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных"².

    Период монгольского владычества привнес существенные изменения в структуру власти на Руси. В это время был занесен серьезный удар по общинному устройству и вечевому правлению. Как отмечает  
Н.В. Постовой, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины, — представительную власть, которая концентрировалась вокруг вече в старших городах, политически и экономически подорвали общину³.